案例内容
【案情简介】
1999年第二轮土地延包时，青海省海南藏族自治州共和县某村民委员会根据村里的分配方案，将杜某甲一家开荒的土地延包给杜某甲一家，并将17.5亩的土地承包经营权证登记在杜某乙（系杜某甲哥哥）名下，承包期限为30年。2005年，杜某乙一家由于举家迁徙离开七台村至外地谋生。临走之前，杜某乙与杜某丙（系杜某甲、杜某乙二人弟弟）二兄弟分别与龚某某、龚某乙二人签订了房屋及土地转让合同。杜某乙将其名下的10亩承包土地、房屋、庄廓及树木全部转让给龚某某，转让款为9500元。杜某丙将其名下的7.5亩承包土地、房屋、庄廓及树木全部转让给龚某乙，转让款为7500元。龚某乙受让上述承包土地后，实际交给了女婿曹某某经营。2005年12月27日，该村四社全体村民讨论同意通过了上述土地转让事宜。2006年10月26日，村委会分别与龚某某、曹某某签订了土地承包合同，将上述转让的承包土地重新发包给龚某某、曹某某承包。2006年年底共和县组织换发土地承包经营权证时，龚某某、曹某某通过村委会从共和县农牧局取得了土地承包经营权证。2014年共和县农牧局以查明的“村会计在不了解法律和政策的情况下，误将杜某乙家的17.5亩耕地登记在龚某某、曹某某名下，农牧局向二人错发土地承包经营权证”为由，于1月26日作出了共政农牧【2014】18号《关于撤销铁盖乡七台村龚某某和曹某某土地承包经营权证的决定》。后二人不服该决定提起行政诉讼，共和县人民法院后作出判决，认定共和县农牧局存在程序违法，撤销了共和县农牧局作出的【2014】18号决定。2015年7月21日，共和县农牧局以同样的理由再次作出了撤销龚某某和曹某某土地承包经营权证的决定。龚某某和曹某某不服，向海南州法律援助中心申请法律援助。 承办人接受指派后，向当事人了解了案件基本事实，因受援人龚某某、曹某某二人在之前行政诉讼中已经申请过法律援助，故此承办人向援助中心调取了卷宗。为了进一步核实案件情况，承办人还向原审法院调取了卷宗，查阅了庭审笔录。通过庭审笔录和原审法院判决书内容，归纳了本案的争议焦点，为对本案的事实进行确认，承办人先后三次到受援人所在的村社进行调查走访，确认涉案土地转让是否经过了该社全体村民讨论同意通过。掌握了本案基本事实后，承办人明确了办案思路，依法向海南州人民政府提起了行政复议。然而在受理阶段，复议机关对本案是否属于其受理范围存在不同理解，即被复议主体是共和县农牧局，而农牧局是共和县人民政府的农业行政主管部门，根据《行政复议法》的规定，本案应当向共和县人民政府提出行政复议；而承办人提出，共和县农牧局作出的决定是以共和县人民政府的批复为依据，该行为应当视为是共和县人民政府对农牧局的授权，其法律后果应当由共和县人民政府承担。经过承办人的反复沟通，本案才得以受理。 援助律师承办此案过程中，对涉及相关法律条文、法律问题进行了认真分析，认为在办理该案过程中，主要有以下争议焦点：一是龚某某、曹某某是否可以作为农村土地承包经营权流转的当事人。龚某某、曹某某可以作为铁盖乡七台村农村土地承包经营权的受让方。根据《农村土地承包经营权流转管理办法》第九条规定，农村土地承包经营权流转的受让方可以是承包农户，也可以是其他按有关法律及有关规定允许从事农业生产经营的组织和个人。在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权，受让方应当具有农业经营能力。虽然龚某某、曹某某二人系从甘肃迁移到铁盖乡七台村，二人户籍直到2006年才落户到该村，二人在土地承包经营权流转合同签订时虽然并非该集体经济组织成员，但《农村土地承包经营权流转管理办法》并未限制二人成为铁盖乡七台村农村土地承包经营权的受让主体。二是龚某某与杜某甲、龚某与杜某乙之间签订的协议是转包还是转让关系。2005年杜某乙一家准备举家迁徙离开七台村至外地谋生，临走之前，杜某乙与杜某丙二兄弟分别与龚某某、龚某二人签订土地承包经营权流转合同，将其名下的土地承包经营权转让给了龚某某、龚某。虽然合同名字写的是土地承包合同，（2005）共证民字第135号公证书也公证了杜某乙与龚某某在2005年10月26日签订的土地承包合同，但从其内容来看，杜某乙、杜某丙将其在七台村的全部家产均变卖给了龚某某、龚某二人，将杜某乙、杜某丙的土地承包经营权流转理解为转包有违常理。因此，土地承包合同中的土地长期承包应当理解为土地承包经营权的转让。同时，从2005年12月27日同意将杜某乙1户土地转让给龚某某的户主签名表可以看出，杜某乙与龚某某签订的土地承包合同的真实意思是转让土地承包经营权，当时的村委书记、村会计也在签名表上签字同意杜某乙将土地承包经营权转让给龚某某。三是共和县农牧局是否有权作出共政农牧【2015】143号《关于撤销铁盖乡七台村龚某某和曹某某土地承包经营权证的决定》。根据《农村土地承包经营权证管理办法》第四条规定，共和县农牧局只有编制农村土地承包经营权证登记薄的职能，而对于农村土地承包经营权证的确权颁发、撤销应当由共和县人民政府作出。共和县农牧局作出的共政农牧【2015】143号《关于撤销铁盖乡七台村龚某某和曹某某土地承包经营权证的决定》，虽然有共和县政府《关于同意依法撤销铁盖乡七台村村民龚某某和曹某某土地经营权证的批复》（共政发【2014】169号），但在法律没有明确规定县级以上人民政府可以授权其职能部门作出撤销农村土地承包经营权证时，共和县农牧局作出的撤销龚某某、曹某某二人的土地承包经营权证的决定，行政主体是不符合法律规定的。 复议机关安排听证前夕，承办人又主动联系共和县农牧局、共和县人民政府的负责人，就本案的争议焦点、双方意见、本案基本事实及适用法律依据进行反复沟通，最终在复议机关的主持下，双方达成一致意见，共和县农牧局撤销作出的决定，受援人撤回行政复议。同时，承办人也建议共和县农牧局、共和县人民政府对于第三人杜某乙、杜某丙要求恢复其土地承包经营权证的请求，可以让二人提起确认之诉讼，即确认其与龚某某、曹某某之间签订的协议是属于转包还是转让关系，以免在受援人和共和县农牧局、共和县人民政府之间再次引发行政诉讼。
【案件点评】
本案涉及土地承包经营权转让、财产权转让、土地承包经营权行政确认、行政撤销的复议案件，其中包含的法律关系错综复杂。法律援助律师在经过多次调查取证，掌握大量翔实的第一手资料基础上，通过缜密的法律分析，对案件程序、性质、主体身份、当事人行为的法律确认等一系列案件核心问题，一一作了法律解读，得出了答案。并据此与有关行政单位多次、反复沟通，最后得到了圆满解决，取得良好的政治效果、法律效果、社会效果。 该案顺利地解决不仅使农牧民合法权益得到依法维护，更是行政机关依法行政的理念得到进一步深化。
