案例内容
【案情简介】
本案原告潘某等人系某村村民。该村因征地按政策有返回地18余亩。2003年4月，该村与张某签订《承包安置协议书》，约定：该村将返回地中的16余亩承包给张某开发建设安置房，由张某设立个人集资建房管理小组统一申报办理相关建房手续及村民安置，张某以保本微利的优惠价格供给安置户。2006年1月，张某与该村签订《承包安置补充协议》，补充约定：包括本案潘某等人在内的该村其他村民自愿放弃安置联建套房均由张某自行安排，张某向该村委会提供包括土地款、村建基金等资金。协议签订后，张某以潘某等村民名义申请用地、规划许可等建房手续，并投资建成某小区。其中，该小区三号楼一单元某室的房屋所有权及国有土地使用权均初始登记在潘某等人名下，但潘某等人未出资建造、也未实际占用使用该房屋。 2006年4月，张某将初始登记于原告等人名下的房屋转让给案外第三人，原某县房管理局办理了该房屋的转移登记，确认涉案房屋所有权从潘某转移登记至案外第三人名下。2014年，潘某等人以查询才得知上述登记行为内容为由提起行政诉讼，诉请撤销上述房屋产权的转移登记行为。因上述房屋已被第三人善意取得，某市中级人民法院最终判决确认 上述转移登记行为违法。 2016年，潘某等人以原某县房管局未对潘某等人身份及意思表示进行审核，在潘某等人未到场的情况下将登记在潘某等人名下的房屋转移登记在案外第三人的名下。现该转移登记已被法院确认违法，故向法院提起行政赔偿诉讼，请求法院判令房屋登记部门赔偿因错误转移登记而给潘某等人造成的经济损失共计300余万元。 原某县房管局委托浙江九州大众律师事务所律师黄飞担任诉讼代理人。
【代理意见】
原某县房管局代理律师认为：潘某等人未出资建造涉案房屋，也未实际占用使用涉案房屋，非涉案房屋实际所有人，房屋登记行为对潘某等人并未造成损害，潘某等人主张赔偿不符合法律规定，诉讼请求应当依法予以驳回。 （一）《中华人民共和国国家赔偿法》第二条规定“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。据此可见，权益是否造成现实损害，是提起国家赔偿的前提之一，它贯穿着行政赔偿案件审理的始终。具体到本案中，潘某等人主张的权益是否受到实际损害，则理所当然成为法庭审理的焦点。而这个焦点恰恰又反映在潘某等人是否为涉案房屋的实际所有权人上，一旦查明不是，那么，潘某等人主张受到损害并要求赔偿自然无理。所以将权益是否造成损害作为庭审重点之一，是完全把握了行政赔偿案件法庭审理的本质，是法律应有之意，潘某等人认为不应将所有权的归属问题作为行政赔偿案审理的焦点，实质在逃避事实，也违背了法律本意。 （二）潘某等人对涉案房屋既无出资也无占有，并非涉案房屋的实际所有人的事实清楚。涉案房屋属于村集体安置用地指标建房，返回安置用地指标，浙江特有，温州典型，从政府部门发布文件看，2003年温州市人民政府《关于市区征用农民集体所有土地管理办法》明确安置用地指标安排给村集体经济组织，浙江省国土资源厅《关于进一步规范村级安置留地管理的指导意见》，更进一步明确，安置留用地指标安排给村集体，村级安置留用地的开发利用，按照村民委员会组织法的规定进行。所以，安置用地指标是安排给村集体的认定，有政策依据，是正确的。 《中华人民共和国物权法》第33条规定“因物权归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。”不动产登记凭证是房屋所有权归属的物权凭证，但如有充分证据能证明物权与登记内容不一致的，利害关系人可以请求确认权利，法院可根据查明事实直接确认产权的实际归属。本案中，根据潘某等人所在村委会与张某签订的《承包安置协议书》及《承包安置补充协议书》的约定，某村委会在获得某小区16余亩的返回地指标后，张某以支付货币方式，取得了包括潘某等人在内的村集体安置用地指标，并且按照“谁投资、谁受益”的原则，由张某以“保本微利的优惠价格供给安置户房屋”并享有在“村民自愿放弃安置的联建套房时自行安排房屋”的权利，可见，某村民委员会已实际对返回地安置用地指标作了处分。协议签订后，张某支付了征地补偿款、套间一次性安置补偿款，并以潘某等人的名义进行申报用地许可、规划许可手续。上述系列事实足以证实，涉案房屋仅是张某借用潘某等人身份证进行审批、许可、建造、初始登记，但潘某等人并不是房屋的实际的所有权人。某村委会及张某也在本案行政诉讼之外，就与本案房屋审批、出资、建设、登记情形相类似的房屋权属争议提起民事诉讼。某中级人民法院终审判决亦确认登记于村民名下的房屋归张某所有。同理可得，本案的初始登记与生效民事判决认定事实类似，即初始登记虽登记在潘某等人名下，但潘某等人并不是房屋的实际所有权人。 （三）潘某等人不是房屋所有权人故其以财产权造成损害为由，提出本案赔偿诉请无事实根据和法律依据。 《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”可见，只有公民、法人和其他组织的法定权益受到侵犯，才有获得国家赔偿的权利，且公民、法人和其他组织的赔偿请求需有事实根据和法律依据。本案中，房屋登记部门的登记行为虽被确认违法，但涉案房屋仅以潘某等人名义报批、建设、初始登记，但潘某等人并不实际享有房屋所有权及土地使用权，故其仅凭涉案房屋初始登记在其名下，即主张其合法权利因该房屋被转移登记在他人名下而受损，没有事实根据。因此，在转移登记行为没有给潘某等人合法权益造成实际损失的情形下，潘某等人诉请赔偿房屋价值损失没有事实和法律依据，其请求应当驳回。
【判决结果】
一审法院判决驳回潘某等人的诉讼请求，二审法院判决驳回潘某等人上诉，维持原判。
【裁判文书】
二审法院均认为：不动产登记凭证是房屋所有权归属的物权凭证，但如有充分证据能证明物权归属与登记内容不致的例外。法院认为，本案中，某村委会在获得某小区16余亩的返回地指标时，已通过协议由张某支出落实征地返回地指标所需要支付的地价款，张某亦享有“以保本微利的优惠价格供给安置户房屋”并可在“村民自愿放弃安置的联建套房时自行安排房屋的权利”。可见，该村委已实际对返回地指标作了处分。该小区的建设虽以潘某等人名义进行，但征地返回地指标并未实际分配给潘某等村民。此外，潘某等人从未参与小区房屋建造，也从未占有使用涉案房屋。直到2013年-2014年，潘某等人才以查询登记方式得知涉案房屋以其名义建造的事实，这足以说明，涉案房屋仅是张某借用潘某等人身份证进行审批、许可、建造、初始登记，但潘某等人并不是房屋的实际的所有权人。潘某等人仅凭涉案房屋初始登记在其名下，即主张其合法权利因该房屋被转移登记在他人名下而受损，证据尚不充分。 综上，法院认为，登记部门的登记行为虽然违法，但没有证据证实上述行为给潘某等人的合法权益造成实际的直接损失，故依据《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回潘某等人的诉讼请求。
【案例评析】
（一）有证据证明实际产权人与初始登记人不一致的，法院能否直接确认产权的实际归属？ 《中华人民共和国物权法》第30条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力；第33条规定，因物权归属、内容发生争议的，利害关系人可以请求确认权利。 在本案中，根据潘某等人所在村委会与张某签订的《承包安置协议书》及《承包安置补充协议书》的约定，某村委会在获得某小区16余亩的返回地指标后，张某以支付货币方式，取得了包括潘某等人在内的村集体安置用地的使用权，协议签订后，张某支付了征地补偿款、套间一次性安置补偿款，并以潘某等人的名义进行申报用地许可、规划许可手续。上述系列事实足以证实，涉案房屋仅是张某借用潘某等人份证进行审批、许可、建造、初始登记，但潘某等人并不是房屋的实际的所有权人。张某因合法出资建造房屋的事实行为而取得物权。依据物权法规定，不动产登记凭证是房屋所有权归属的物权凭证，但如有充分证据能证明物权归属与登记内容不致的，人民法院可直接确认物权归属。 （二）行政行为虽确认违法，但并未对相对人造成损失，行政机关是否应承担国家赔偿责任？ 《中华人民共和国国家赔偿法》第二条：“国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”。?《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔偿请求”可见，只有公民、法人和其他组织的法定权益受到侵犯，并且造成了实际损害，才有获得国家赔偿的权利。本案中，房屋登记部门的登记行为虽被确认违法，但涉案房屋仅以潘某等人名义报批、建设、初始登记，但潘某等人并不实际享有房屋所有权及土地使用权，故其仅凭涉案房屋初始登记在其名下，即主张其合法权利因该房屋被转移登记在他人名下而受损，没有事实根据。因此，在转移登记行为没有给潘某等人合法权益造成实际损失的情形下，潘某等人诉请赔偿房屋价值损失没有事实和法律依据。
【结语和建议】
本案虽然是因房屋登记行为而引起的行政赔偿案件，但其实质解决的是房屋权属争议的核心问题。这一争议初始于2011年，至实际权属最终的尘埃落定历时5年，其间交叉了民行法律关系的梳理和判定，聚焦了当下物权确认的热点和难点。但是这些争议本可在房屋建设项目报审的环节就可以避免，因为按征地政策返回地指标是返回给村集体，由村集体根据村实际情况统一处分和安排。所以房屋建设以村集体为审批、许可对象更为妥当，如此村集体与实际开发人签订协议才更名正言顺。同时，对放弃指标安置领取货币补偿的村民应当在领款时，签订自愿领取货币补偿放弃安置建房，并协助实际开发人办理建设审批手续的承诺，办好公证授权的委托，这样一切的争议都不会发生。笔者在此认为，此案的审理结果为类似房屋权属争议的处理，提供了可资借鉴的参考，具有现实的司法指导意义。它告诉我们，房屋所有权证只是物权归属的法定证明之一，但不是惟一，如确有充分证据证明权属登记内容与房屋实际归属不一致的，人民法院可以直接确认房屋的实际归属。对于那些明知自己没有实际出资，并已领取对价放弃权利的人，违反诚信，再假以登记权利受损而进行索赔，也必然不会得到法律的支持。同时，此案的审理也为房屋登记机构敲响警钟，房屋登记机构应当依据不动产登记的法律法规，对不动产登记申请严格依法审查，对不符合登记条件的依法不予登记，只有这样才能减少物权争议的发生，有助于政府公信力的提升。
