案例内容
【案情简介】
2017年9月30日，被申请人甲公司发布《招标文件》，通过邀请招标方式选聘“某地块城中村改造项目设计、采购、施工一体化总承包（EPC）”的总承包人。《招标文件》载明：工程投资估算总价约61717万元（人民币，下同），规划总用地面积47369平方米，规划建筑面积168820平方米；计划总工期1140历天，2018年2月1日前办理主体工程施工许可证，2020年11月1日前交付使用；投标报价包括勘察设计费、项目管理费和建设工程费三部分，其中勘察设计费固定包干价800万元、项目管理费固定包干价600万元不做竞争；建设工程设最高限价，最高限价按建设工程估算基准价61717万元×92%计算，最高限价为56780万元，投标报价中标后作为限额设计价，合同实际价款根据合同专用条款补充条款约定采用预算后审的方式确定；本工程实际合同价款采用施工图预算后审方式（以发包人委托的造价咨询单位编制且经承包人核对后的施工图预算造价为准）；本项目所有的人工、材料、机械及项目的价格，施工图预算造价编制时一次性包干，不予调整，所有风险均由工程总承包单位承担等。2017年11月16日开标后，申请人乙公司以55795.24万元中标。 2018年1月5日，申请人与被申请人经协商，确定以《招标文件》的“合同条款及格式”为基准，签订《建设项目工程总承包合同》。《建设项目工程总承包合同》第一部分《合同协议书》约定工程规划总用地面积47369平方米，规划建筑面积168820平方米；工程承包范围为项目前期方案优化、勘察、初步设计、施工图设计和专项设计，项目前期涉及的所有报批、报建等工作，前期场地的“三通一平”工作及所有工程的施工、验收、移交备案等工作；总工期1140日历天，自2018年1月5日开始计算；合同价格为55795.24万元，为暂定合同价，作为本工程的限额设计价，实际合同价款中的“建设工程价款”采用预算后审方式计算确定（勘察设计费、项目管理费一次性包干，不予调整）。预算后审方式的计价依据如下：《关于实施浙江省建设工程计价依据（2010版）的通知》《浙江省建设工程计价规则（2010版）》……《转发浙江省住房和城乡建设厅关于关于进一步规范人工市场信息价发布管理的通知》（其中，人工单价由原2010定额人工单价调整为工程开工前一个月温州工程造价信息发布的人工市场信息价进行编制，人工市场信息价与定额价差仅计税金）……同时执行的有关计价依据和政策文件（2017年8月30日前发布有效，不执行本协议书签订后相关部门发布的有关计价依据和政策文件）。案涉《建设项目工程总承包合同》第二部分《通用条款》约定本合同为总价合同，除根据第13条变更和合同价款的调整，以及合同中其他相关增减金额的约定进行调整外，合同总价不作调整；工程进度款支付方式、支付条件和支付时间等，在专用条款中约定。案涉《建设项目工程总承包合同》第三部分《专用条款》约定本工程为工程总承包工程（合同价格形式为固定总价合同，除约定可变更调整内容外，所有人工、机械、材料、项目单价或综合单价均不调整，相关价格在施工图预算编制时一次性包干，施工过程均不予调整），因承包方建设实施过程产生的变更联系单均不影响总造价、总工期；建设工程合同价款的10%作为预付款金额，在监理公司签发开工令并正式施工后30日内支付5%，打桩工程正常施工60天后7日内再支付5%；工程进度款的支付，在每月25日前申报前一月实际完成工程量，经过监理、跟踪审价、发包人等审核后于次月15日前按80%比例支付工程款（同时按相应比例扣回预付款）；工程竣工总验收合格后7日内，退还履约担保；工程经跟踪审价单位审核后再提交财政或审计部门委托结算审核完成后30日内，工程款付至工程结算价款的97.5%，留2.5%作为工程质量保修金；质量保修金在缺陷责任期满一年后28天内退还1%，满二年后的28天内退还剩余1.5%；工程进度款支付总额达建设工程合同价80%时，后续进度款待结算审核造价成果出具后，按审定价作为支付基数。《专用条款补充条款》约定中标总承包单位的投标报价仅为暂定合同价，作为本工程的限额设计价。本工程的实际合同价款中的建设工程价款采用预算后审方式计算确定；本工程实际合同价款采用施工图预算后审方式（以发包人委托的造价咨询单位编制且经承包人核对后的施工图预算造价为准）。施工图预算后审方式具体约定如下：建安工程施工图完成并通过审查后2个月内，承包人自行编制施工图预算，发包人委托专业造价咨询公司编制施工图预算（编制过程中，由发包人发出施工图预算编制统一口径），双方编制完成后，相互交换施工图预算成果进行核对，1个月内核对完毕；核对完毕的施工图预算成果（或设备采购预算价款），由发包人提交财政或审计部门审核确认后，作为合同实际价款的依据；本项目所有的人工、材料、机械及项目的价格，施工图预算造价编制时一次性包干，不予调整，所有风险均由工程总承包单位承担。 2018年5月28日，案涉工程所在地住建部门下发批复，就案涉工程项目的初步设计予以审核批复，批复案涉工程项目总用地面积47369平方米，总建筑面积172320.94平方米，工程总投资额100800万元，其中工程费用61717万元，征地等其他费用39083万元。 2018年6月6日，监理单位签发《工程开工令》，申请人进场进行桩基施工。截至2021年8月，1#-9#栋主体结构封顶，二次结构跟进主体同步施工，平均已至25层以上。 2018年7月17日，案涉工程的施工图纸经审查通过，施工图审查中心就案涉工程颁发《施工图设计文件审查合格证》。随后，申请人以“材料价格参考2018年第六期《苍南县建材价格信息》计取”作为编制依据之一，开始编制施工图预算。2019年3月19日，申请人将《施工图预算》提交给被申请人，被申请人未提出异议。在案涉《建设项目工程总承包合同》实际履行过程中，自2018年7月至2020年6月期间，申请人在支取工程进度款时，编制的《建筑工程预算书》中材料价格均参考2018年第六期《苍南县建材价格信息》计取，被申请人及监理、跟踪审价部门也套用该信息价进行审核，并及时根据工程进度情况支付工程进度款。 2018年7月19日，被申请人取得《建筑工程施工许可证》，案涉工程项目进入全面施工阶段。 2020年5月18日，案涉工程所在地审计部门开展政府性投资项目专项审计，并于2020年10月21日印发《专项审计调查报告》，指出案涉《建设项目工程总承包合同》“未明确施工材料、机械价格的计价基期，且合同协议明确2017年8月以后的有关计价依据和政策文件不执行。在实际的进度款支付过程中，材料、机械执行的是2018年6月的信息价，造成工程进度款多支付。”并要求相关单位限期整改。嗣后，申请人在编制2020年7月份工程进度款的预算书时被要求材料、机械价格计价基期要按照2017年8月的标准计入，被申请人及监理、跟踪审价部门在对申请人报送的当期工程进度款进行审核时，材料价格暂套用2017年第八期《苍南建材价格信息价》《温州工程造价信息综合版》信息价，人工价格套用2018年第六期《苍南建材价格信息》信息价，由此双方当事人产生争议，申请人分别于2020年8月20日、2020年9月3日、2021年3月3日、2021年5月20日先后四次致函被申请人及监理单位提出异议。后为案涉工程顺利推进，申请人同意暂按被申请人的意见，材料价格套用2017年第八期《苍南建材价格信息》《温州工程造价信息综合版》信息价计取工程进度款，该做法延续仲裁申请之日。自2020年12月份起，被申请人又陆续扣回2020年7月份之前已支付的工程进度款，共计250万元。由此双方当事人产生纠纷，遂形成本案。 申请人向本委提请仲裁申请，请求裁决：（一）被申请人向申请人支付拖欠的工程进度款529.76万元；（二）本案仲裁费用由被申请人承担。 被申请人辩称： 双方当事人签订的案涉《建设项目工程总承包合同》约定了执行的有关计价依据和政策文件（2017年8月30日前发布有效，不执行本协议书签订后相关部门发布的有关计价依据和政策文件），申请人在编制预算和报送2020年7月份之前的工程款套用了2018年第六期《苍南建材价格信息》与案涉合同约定不符，即便在审查预算书和工程进度款时没有提出上述的错误，但不代表被申请人认可。政府审计部门发现问题后，被申请人已多次与申请人进行沟通，最终从2020年7月开始采用了2017年8月的计价基期计算材料机械费。 即便推定2018年第六期《苍南建材价格信息》作为计价基期，申请人现有证据并不能证明2020年7月至2021年7月期间被申请人少付的工程款为3010603.52元，仅有申请人自行制作的一张表格，无法判断数据的准确性。若认定2017年8月作为计价基期，被申请人不存在少付工程款的问题，若认定2018年6月作为计价基期，则双方当事人有必要对该相关数据进行核对或申请鉴定。同时若认定按2017年8月为计价基期，则2018年7月到2020年7月期间，被申请人超付金额在800万元以上，因此已经超过工程款，后期通过少付工程款的形式扣回250万元的做法有事实和法律依据。 仲裁过程中，双方当事人就案涉工程自2020年7月至2021年10月期间分别适用2017年8月与适用2018年6月《苍南建材价格信息》信息价每期工程进度款的差价进行了核对。双方当事人一致确认：适用2017年第八期《苍南建材价格信息》信息价的，工程进度款合计11575.25万元；适用2018年第六期《苍南县建材价格信息》信息价的，工程进度款合计11974.91万元，两者价差399.66万元，合计影响工程进度款279.76万元。
【争议焦点】
案涉工程进度款材料机械计价基期参考依据的问题？
【裁决结果】
仲裁庭认为，案涉建设工程款计取的计价基期发生争议，涉及被申请人是否可以依据审计监督文件单方变更材料机械计价基期，以及如何看待案涉工程合同文件对计价基期规定等问题。现作如下评析： 1.关于被申请人是否可以单方变更材料机械计价基期的问题 案涉《建设项目工程总承包合同》系申请人与被申请人通过招投标程序，经协商一致达成的。合同依法成立后，双方当事人应当本着自愿原则、公平原则和诚信原则全面履行合同，任何一方未经对方同意，都不得改变合同的内容。至于案涉工程所在地审计部门依据《中华人民共和国审计法》开展的专项审计调查，是一种行政监督，这种审计监督只针对被申请人的单方监督，并不是对申请人和被申请人所签合同的监督。因此，被申请人于2020年7月份基于审计部门的审计监督，单方改变建设工程进度款材料机械的计价基期并审核支付工程款，引发双方当事人争议，其行为并不符合我国法律法规的相关规定。 2.关于2017年第八期《苍南建材价格信息》的信息价能否作为案涉建设工程材料机械计价基期的问题 仲裁庭查明，被申请人将材料机械的计价基期适用2017年第八期《苍南建材价格信息》信息价，是基于《合同协议书》第五条约定的“2017年8月30日前发布有效，不执行本协议签订后相关部门发布的有关计价依据和政策”。但“2017年8月30日”仅为一个审查确定相关计价依据和政策文件是否属发布有效的终止基准日，并非是一个能确定计价基期的基准日，说明2017年8月30日前的任何一个基准日都能成为确定案涉建设工程项目计价基期的基准日。这就涉及案涉合同于2018年1月5日签订之前相关部门发布的有关计价依据和政策是否应予执行的问题。仲裁庭注意到，申请人的投标书上计价基期采用的是2017年11月《温州工程造价信息》《浙江造价信息》。由此可见，被申请人将2017年第八期《苍南建材价格信息》信息价作为案涉建设工程进度款的计价基期，显然是缺乏事实和法律依据。 3.关于2018年第六期《苍南建材价格信息》材料机械信息价能否作为案涉建设工程进度款计价基期的问题 案涉合同在计价依据上，对人工计价基期进行了明确，由原2010定额人工单价调整为开工前一个月温州工程造价信息发布的人工市场信息价进行编制。案涉工程于2018年7月19日取得《建筑工程施工许可证》后，进入全面施工阶段，因此，案涉工程人工计价基期一直采用2018年第六期《苍南建材价格信息》信息价。但案涉合同并未对材料机械的计价基期进行进一步明确，致使审计部门在开展专项审计调查中提出相关问题。另，根据案涉合同文件的相关规定，案涉工程的实际合同价款采用施工图预算后审方式确定，所有人工、材料、机械及项目的价格，施工图预算造价编制时一次性包干，不予调整，所有风险均由工程总承包单位承担。由此可见，在案涉合同文本未对材料机械的计价基期进行明确的情况下，对《施工图预算》造价编制的审查显得尤为重要。2018年7月17日，案涉建筑工程施工图设计文件审查通过后，申请人以“材料价格参考2018年第六期《苍南县建材价格信息》计取”作为依据之一，开始编制《施工图预算》，并于2019年3月19日向被申请人提交《施工图预算》。《专用条款补充条款》约定了施工图预算编制是双向的，双方当事人编制完成后，相互交换预算成果进行核对，核对完毕的施工图预算成果，由发包方提交财政或审计部门确认后，作为合同实际价款的依据。仲裁庭注意到，被申请人并没有提交其编制的施工图预算，且对申请人提交的施工图预算成果，被申请人亦未提出异议。据此可以确认被申请人已认可申请人提交的施工图预算成果。另从2020年7月份之前被申请人对申请人申请的案涉工程进度款支取情况也足以证明前述意见。因此，2018年第六期《苍南建材价格信息》材料机械的信息价可作为案涉建设工程进度款的计价基期，故对申请人的该项仲裁请求，仲裁庭予以支持。 基于上述评析，申请人与被申请人之间的工程款支付报审和审核支付，应以2018年第六期《苍南建材价格信息》信息价作为计价基期。因此，被申请人目前尚需向申请人支付工程款为：1.自2020年12月份开始，被申请人陆续扣回2020年7月份之前已支付的工程进度款，计250万元；2.案涉工程项目自2020年7月至2021年10月期间，适用2017年第八期与适用2018年第六期《苍南建材价格信息》信息价产生的每期工程进度款的差价399.66万元，影响工程进度款共计279.76万元。被申请人合计应向申请人支付工程进度款529.76万元。
【相关法律法规解读】
一、《中华人民共和国民法典》第四百六十五条 依法成立的合同，受法律保护。 二、《中华人民共和国民法典》第五百四十三条 当事人协商一致，可以变更合同。
【结语和建议】
本案涉及到建设工程总承包合同纠纷中有关招标文件对于工程进度款计价规则约定不明确应如何处理以及依据行政、审计部门的文件能否直接变更计价规则的问题，对今后政府性投资项目在以建设工程总承包形式签订合同时，具有重要的参考和借鉴意义。就合同中存在约定不明确之处，建议双方当事人以签订补充协议或补遗书等方式予以明确，避免产生相应纠纷。
