案例内容
【案情简介】
2014年4月，兰州市国土资源局西固分局（以下简称“国土局西固分局”）在进行卫星遥感监测图斑核查时，发现张某在其承包地上建设钢结构房屋，涉嫌违法用地，遂立案进行调查，认定张某未经批准擅自改变土地用途在农用地上进行建设，于2014年4月29日向张某下发了《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止违法行为，但张某并未停止。2014年5月7日国土局西固分局向张某送达了《行政处罚听证告知书》，2014年5月12日作出《行政处罚决定书》（兰国土资西执罚字[2014]084号）并在当天向张某送达。行政处罚内容为：责令自收到《行政处罚决定书》之日起十五日内，自行拆除非法占用土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，退还非法占用的土地；对非法占用的土地处以每平方米15元的罚款，共计16000元等。张某在《行政处罚听证告知书送达回执》、《行政处罚决定书送达回执》等文件上均签了字。后张某于2014年7月3日缴纳了《行政处罚决定书》中确定的罚款16000元。2016年12月15日，张某因不服上述行政处罚决定，起诉至兰州铁路运输法院被法院受理，认为其是受国土局西固分局诱骗才在《行政处罚听证告知书送达回执》、《行政处罚决定书送达回执》等文件上签了字，其实并不知道作出的行政处罚，直至2016年8月18日才得知，所以并未超过起诉期限。张某还认为，其在自家承包地上建设农业生产设施，不需要办理农用地转用审批手续，对其进行处罚于法无据，并且因其提起的是无效之诉，不应受起诉期限的限制。张某在诉讼请求中要求确认国土局西固分局作出的《行政处罚决定书》（兰国土资西执罚字[2014]084号）的行政行为无效。此案经兰州铁路运输法院和兰州铁路运输中级法院两审裁定，驳回了张某的起诉。
【争议焦点】
国土局西固分局作出的行政处罚决定，是否有充分的事实和法律依据，是否属于无效行政行为？张某起诉是否超过了诉讼时效？
【律师代理思路】
国土局西固分局作出的行政处罚决定，有充分的事实和法律依据，该决定具有法律效力，不属无效行政行为。2014年4月，国土局西固分局在进行卫星遥感监测图斑核查时发现张某存在违法用地情形，后经立案调查，于2014年4月29日向张某下发了《责令停止违法行为通知书》，要求其立即停止违法行为。至2014年5月12日，张某仍未停止上述违法行为，国土局西固分局遂作出《行政处罚决定书》并向张某送达，张某在送达回证上签字并于2014年7月3日履行了《行政处罚决定书》中关于罚款的行政处罚，没有证据证明其是受诱骗而在送达回证上签字的。根据《行政诉讼法》及相关司法解释，张某的起诉确已超过起诉期限，应当裁定予以驳回。在《行政诉讼法》修改并作出新的确认行政行为无效之诉的规定之前，本案涉及的行政处罚的起诉期限就已届满。同时，有相关证据可以证明，张某在涉案土地上建设的并不是花圃而是库房。张某既没有用地协议，也没有相关报批和备案手续，主张是农业设施用地不符合《国土资源部、农业部关于完善设施农用地管理有关问题的通知》和《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》之规定，其关于农业设施用地的主张也没有事实和法律依据。综上请求驳回张某的起诉。
【案件结果概述】
兰州铁路运输法院一审裁定：驳回原告张某的起诉。案件受理费50元，待本裁定生效后退还原告张某。 兰州铁路运输中级法院二审裁定：驳回上诉，维持原裁定。
【相关法律规定解读】
兰州铁路运输法院（2016）甘7101行初633号《行政裁定书》（具体详见判决书） 兰州铁路运输中级法院（2017）甘71行终76号《行政裁定书》（具体详见判决书）
【案例评析】
（一）关于张某何时知道国土局西固分局作出了本案行政处罚的行政行为即起诉期限应于何时起算的问题。 根据国土局西固分局提交的证据可以证实，张某于2014年5月7日和5月12日分别在《行政处罚听证告知书送达回执》、《行政处罚决定书送达回执》上签字，之后张某又于2014年7月3日履行了《行政处罚决定书》中确定的部分处罚义务，缴纳了罚款16000元，证明其已于2014年5月12日知道国土局西固分局作出《行政处罚决定书》的行政行为。张某虽提出其是受国土局西固分局诱骗才签的送达回执，但不能提出相应证据予以证实，该主张不能对抗其在送达回执签字的法律效力。张某缴纳罚款的行为，印证了其知道该行政行为的事实。根据上面的事实，本案的起诉期限应当从2014年5月12日起算。根据修改前的《行政诉讼法》第三十九条的规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。”张某提起诉讼的时间是2016年12月15日，显然已经超过了修改前的《行政诉讼法》规定的起诉期限。即使按修改后的《行政诉讼法》第四十六条规定的六个月的起诉期限也已超过。 （二）关于本案确认行政行为无效之诉是否应受起诉期限限制的问题 张某起诉的主要理由是，本案是确认行政行为无效之诉，不应受到起诉期限的限制。2014年11月1日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议作出《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，该决定自2015年5月1日起施行。修改后的《行政诉讼法》第七十五条规定：“行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效”，该法律条款对无效行政行为的认定、申请确认和判决作出了规定。但是，修改前的《行政诉讼法》并无请求确认行政行为无效的规定。本案在《行政诉讼法》修改并作出请求确认行政行为无效之诉的新规定之前，对张某作出行政处罚的行政行为就已超过起诉期限。张某主张按新修订的《行政诉讼法》对法律修改之前已届起诉期限的行政行为确认无效，不应得到支持，否则无法维持法律秩序和社会经济秩序的安定，也无法维护行政决定的稳定性；同时，本案张某在知道作出行政处罚的行政行为后，可以在法律规定的期限内提起行政诉讼或申请行政复议，即法律已给予了其充分的救济渠道和充足的救济时间，如果相对人怠于在法律规定的期限内行使权利，在起诉期限届满后又以新法的规定主张所有确认无效之诉均不应受起诉期限的限制，显然违反诚实信用原则。
【结语和建议】
本案在人民法院裁判时，虽然以“要求对《行政诉讼法》修改前的行政行为确认无效的起诉期限应当适用当时的法律”为由裁定驳回了当事人的起诉，但从本院认为部分可以看出，法院在适用时仍有信心不足的情形，主要表现在用很大的篇幅论证国土局西固分局作出行政行为事实清楚、程序合法、不属于无效行政行为这一前提条件，而不是直接以超过起诉期限为由驳回起诉。法院这样作的难处可以推测为，《行政诉讼法》并没有对请求确认行政行为无效是否适用起诉期限作出规定，也没有对适用起诉期限的具体情形进行甄别，从而导致人民法院在面对纷繁复杂的审判实务工作中，在防止行政相对人滥用诉权和充分保护行政相对人合法权益之间，权衡难度大大增加。建议立法机关或最高人民法院，能够对请求确认行政行为无效之诉作出更细化、更易适用法律的规定或解释，对何种情形下可适用新修改的《行政诉讼法》对请求确认无效之诉溯及既往给予明确规定。
