案例内容
【案情简介】
目前危房除了有一部分由于历史原因修建的房屋在市区核心地域内外，主要集中在城乡结合部以及部分农村地区。同时从新闻媒体的报道来看，发生房屋坍塌有城市，也有农村。为了全面地保障烟台市广大民众的人身财产安全，烟台市研究拟定了《烟台市城市房屋使用安全管理规定（草案）》，并交由政府法律顾问审查。
【争议焦点】
《烟台市城市房屋使用安全管理规定（草案）》主要借鉴于青岛、杭州的管理规定，由于本身的总体框架没有创新，在借鉴时难免出现部分条款重复的问题，所以建议在理顺总体框架的基础上，将重复以及矛盾的条款进行修改和补充，在总体框架上建议分为总则、房屋使用安全管理、房屋安全鉴定、村民自建房屋的安全管理、危险房屋治理、房屋安全监督、法律责任、附则。
【律师代理思路】
（一）关于房屋使用安全管理 1.关于房屋使用安全责任人（第八条） 直管公房或者单位自管公有用房可能并没有用于经营管理、房屋代管人不是一个规范的法律概念、没有办理产权登记的应当按照物权法的有关规定表述，建议修改为“使用人和经营管理单位为安全责任人”。根据《中华人民共和国物权法》第28条、第106条的有关规定，不动产所有权的取得存在“政府征收、善意取得”等情形，因此建议在此增加一项兜底条款，即“根据法律法规的规定可以确认不动产所有权的其他情形。” 2.关于建设、勘察、设计、施工等单位的责任（第九条） 建设单位承担保修和治理责任，是基于商品房开发以及商品房买卖的法律关系而产生的，如果房屋由建设单位自行建设自行使用，那么应当由施工单位承担保修责任。建议增加建设单位自行建设使用的有关施工单位的治理责任。 3.关于房屋安全责任人的责任 由于借鉴其他城市的规定，在条文的设置上第十条与第十二条发生了重复，建议合并规定为一条。 4.关于房屋装饰装修和城市白蚁防治工作的规定（第十三条） 由于《山东省建筑装饰装修管理办法》属于省政府颁布的政府规章，《城市房屋白蚁防治管理规定》属于建设部的部门规章，对于烟台市地方立法并没有法定的约束力，可以规定在法律、法规和地方法规颁布前，参照《山东省建筑装饰装修管理办法》《城市房屋白蚁防治管理规定》的规定执行。 5.关于涉及公共安全等房屋的特殊规定（第十四条） 本条涉及到对特定行业房屋的特别要求，因此对相关的行业主管部门提出了要求，但与房屋安全行政主管部门的职责相重叠。由于房屋的安全检查涉及到相应的专业技能，教育卫生体育等部门不具备安全检查的专业条件，所以要求这些部门组织安全检查具备科学性和可行性，建议删除上述部门对房屋安全的检查责任，修改为：住房和城乡建设局应当对教育卫生文化体育等部门定期开展安全检查，督促房屋使用安全责任人建立房屋安全档案，发现房屋安全隐患的责任房屋使用安全责任人及时治理。 6.关于房屋安全政府信息系统管理（第十五条） 本条是政府信息化管理职责的规定。建议将本条细化。政府建立房屋使用安全信息管理系统应当由政府投入预算，并且要求各县市区也同样建立房屋使用安全管理系统，与烟台市房屋安全行政主管部门联网。并且向社会公开，便于相关权利人的查询。特别是对于通过信息系统上报的鉴定报告、安全隐患投诉、房屋治理措施等规定期限，及时予以处理，避免大而空的笼统地表述。 7.关于危险房屋安全管理档案的建立（第十六条） 由于房屋使用期限以及房屋质量等原因，房屋都有一个使用的期限，所以要建立房屋安全管理档案，并非只有危险房屋的安全管理档案。但要对危险房屋进行特别的管理，确定安全责任人、房屋安全隐患的情况、治理措施的实施情况、危险等级等，并且在建立档案两日内通报乡镇人民政府、街道办事处。 8.关于增加政府管理条款的建议 整个第二章共九条，涉及到政府管理的仅四条，明显不符合本章“房屋使用安全管理”的要求，应当对房屋的安全检查、成片危险房屋的整体规划改造、特定行业主管部门的监管责任、房屋使用安全信息系统的建立、维护、运营、监督、考核等进行详细的规定、对于房屋安全管理档案，特别是危险房屋的管理档案等进行详细特别的规定，对由于历史原因造成的房屋所有权不明房屋的安全管理进行明确的规定，对于没有修复能力的危房居住户特别保护和住房建设补贴。对一些确实难以由产权人独自进行解危的，应集合政府、社会、产权人等各方力量，共同参与危险房屋改造工作。对于发生自燃灾害、重大责任事故造成房屋危险的情况如何处理，进行明确的规定。 （二）房屋安全鉴定管理 1.增加鉴定机构设立和管理的规定 2.关于勘察、设计单位作为鉴定单位的规定（第十九条） “勘察、设计单位和其他依法从事房屋安全鉴定的单位”的表述不规范，房屋安全鉴定主要由相应的司法鉴定所进行，除了进行质量鉴定之外，一般还要进行相应修复方案的鉴定，与勘察设计无关。 3.关于委托安全鉴定的主体（第二十条） 委托安全鉴定的主体除了规定房屋安全使用责任人以外，还应当规定政府有关部门。因为如果房屋安全责任人不申请或者没有能力申请安全鉴定，为了保护公共安全，政府有关部门可以依职责决定进行鉴定。 4.关于涉及公共安全房屋的安全鉴定规定（第二十一条） 列举使用性质和房屋大小，往往会忽略某些面积不大，但是人流量很大的场所，建议修改为“学校、医院、体育场馆、车站、码头、机场、商场等大型公共建筑或其他人员密集的场所…”。 5.关于公共建筑超过设计使用期限继续使用的规定（第二十二条） “大型公共建筑”的表述不能准确地界定范围，建议规定大型公共建筑的面积标准，同时应当加上人员密集的公共建筑，且对于人员密集也应当有相应的标准。 6.关于地下施工可能会影响周边区域房屋安全的规定（第二十三条） 本条涉及到地下施工可能影响周边区域房屋安全的情况。但隧道、基坑的范围明显偏窄，建议明确地规定为“涉及到地下施工工程可能影响周边区域房屋安全的…”。同时考虑到最近以来由于地下施工或者地下管廊发生塌陷事件，危机公共安全的情况逐渐增多，建议应当由政府主动介入，在可能影响周边房屋安全的地下施工审批时就要求建设单位或者施工单位上报防护方案，进行审批。 7.关于房屋安全鉴定的启动（第二十四条） 第2款中，在“紧急情况下”，就应当由县市区房屋安全行政主管部门来组织房屋安全鉴定，乡镇政府和街道办事处不具备相应的管理能力，不宜作为房屋安全鉴定的主体。此外，可以将突发事件和自然灾害、责任事故等导致房屋处于危险状态的情形视为紧急情况。建议修改为“房屋所在地的县（市、区）房屋安全行政主管部门或者乡（镇）人民政府、街道办事处发现房屋存在应当委托安全鉴定情形的，应当及时通知房屋使用安全责任人或者相关责任人提出委托申请，主动协助房屋使用安全责任人或者相关责任人委托鉴定，委托鉴定程序可以简化。因突发事件和自然灾害、责任事故等事件导致房屋处于危险状态的，市、县（市、区）房屋安全行政主管部门应当及时组织房屋安全鉴定。” 8.关于房屋安全鉴定提供的材料（第二十五条） 建议增加在紧急情况下政府委托房屋安全鉴定的条款。 9.关于安全鉴定的程序规定（第二十六条、第二十七条、第二十八条） 安全鉴定应当以房屋安全鉴定的程序作为主要内容，同时增加鉴定程序的启动、需要做安全鉴定的条件、安全鉴定报告的内容等。 10.关于安全鉴定的送达（第三十条） 应当明确规定做出安全鉴定报告的时限。建议借鉴《杭州市城市房屋使用安全管理条例》第24条，增加一条，规定房屋安全鉴定机构进行鉴定的期限。规定为：“房屋安全鉴定机构应当在接受房屋安全鉴定委托之日起十个工作日内进行现场勘查，并在现场勘查之日起二十个工作日内，出具鉴定报告；有明显险情的房屋，应当立即组织鉴定；房屋结构复杂、鉴定难度较大，在二十个工作日内不能完成鉴定的，应当向委托人说明情况，并根据实际情况出具阶段性鉴定文件。”此外，《武汉市房屋安全管理条例》第26条第3款规定：“经鉴定属于危险房屋的，房屋安全鉴定单位应当在作出鉴定结论后二十四小时内将该鉴定书送达鉴定委托人。”为保证房屋居住和使用的安全，可以借鉴。再次，“鉴定机构、鉴定单位”建议统称为“鉴定单位”。
【案件结果概述】
2016年11月7日，向烟台市政府出具（2016）山东古名君非诉字第75号《法律意见书》，法律意见被政府及有关部门采纳。
【相关法律规定解读】
2004年建设部《城市危险房屋管理规定》第6条虽然规定了“市、县人民政府房地产行政主管部门应设立房屋安全鉴定机构”，但目前房屋安全鉴定机构作为中介机构都已经社会化，大多数县市一级政府没有开办房屋安全鉴定机构，而房屋安全鉴定又是房屋安全管理的重要组成部分，大多数危险的房屋都需要进行房屋安全鉴定，根据鉴定的情况确定危险的等级以及相应的处理，这关乎到房屋所有权人和使用人的物权利益。在房屋危险达到C、D级别时房屋将失去使用价值，有些需要拆除。在这方面做出的行政处理意见主要就是房屋安全鉴定，而房屋鉴定目前又没有专门的法律和行政法规进行规定，所以在地方立法上对于房屋鉴定机构的设立、管理、房屋鉴定的程序、房屋鉴定做出后的权利救济、对于违法违规鉴定的法律责任以及管理机关和社会对鉴定机构的监督，都需要进行明确、详细的规定，以保证房屋安全鉴定工作的顺利进行。
【案例评析】
无论是《城市危险房屋管理规定》[建设部令第129号]，还是《住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知》[建质[2015]127号]、《山东省住房和城乡建设厅关于转发<住房城乡建设部关于加强既有房屋使用安全管理工作的通知>的通知》[鲁建建函〔2015〕55号]等文件，都没有将房屋使用安全管理的范围限定为“城市内国有土地上的房屋”。且烟台市的危房也主要集中在城乡结合部以及部分农村地区。最终，市政府及有关部门也将本规定的适用范围直接规定为“本市行政区域内合法建造的房屋”，相应的草案名称去掉了“城市”二字，修改为《烟台市房屋使用安全管理规定》，这样，烟台市便将房屋使用安全管理的范围规定为烟台市行政区域内的房屋，也把农村房屋的使用安全进行相应的规定。
【结语和建议】
《烟台市房屋使用安全管理规定》的出台，进一步健全完善了我市房屋使用安全管理体制机制，明确了政府、房屋所有人、使用人等相关主体职责，对于促进社会合理、安全使用房屋，及时发现、治理房屋安全隐患，确保房屋住用安全具有十分重要意义。
