案例内容
【案情简介】
宁夏某县某生态有限公司（以下简称某公司）由股东王某、杜某、何某、尹某、高某注册成立，2004年2月10日，高某将其所占20%的股权转让给王某，某公司股东变更为王某、杜某、何某、尹某（以下简称四名股东），2005年9月19日，某公司被某县工商行政管理局吊销，2014年9月1日，某公司注销。 某公司于2002年3月3日与某县某乡人民政府签订《国有土地使用权承包合同书》，承包河滩地5400亩；于2002年4月5日与某县某某乡人民政府签订《河滩地承包协议书》，承包河滩地600亩。上述承包合同签订后，某公司投入大量资金购买树苗、雇佣人员进行植树造林，栽植了速生杨、漳河柳、紫穗槐等树木，2003年7月1日，经某某乡人民政府验收，某公司承包某乡河滩地速生杨成活率在80%以上。 2003年2月，某县人民政府将部分乡镇合并，某乡并入某某乡管理，自此，某生态公司承包的上述土地的发包方均为某乡人民政府。2004年，某县人民政府为争取“小渊基金”造林项目，在某生态公司不知情的情况下，与某县林业和城市管理局将某公司种植的林木给他人办理林权证，某县林业和城市管理局自行在某生态公司上述林内地实施“小渊基金”造林项目和黄河护岸林工程，并将某生态公司承包的林地划归国营黄河湿地保护林场，均未给某生态公司林木经济补偿。 2013年8月，某生态公司四名股东才得知此事后，就上述林木补偿问题多次向某县人民政府及相关部门反映，2013年11月3日，某县林业和城市管理局委派某乡林业站对某公司承包河滩地植树情况进行实地勘察丈量并绘制草图，确认某生态公司植树面积为3465亩，2013年11月24日，某县林业和城市管理局对该勘察结果核查后无异议。 某生态公司四名股东因反映情况迟迟无人解决，遂委托律师向法院提起行政诉讼。代理人在接受四名股东委托准备诉讼文书时，拟以某公司名义提起诉讼，但该公司已处于吊销状态，公司营业执照正、副本及所有印章一律作废，以公司名义起诉无法实现，故四名股东将公司注销，以原某公司股东的名义起诉，请求：一、确认某县林业和城市管理局收回承包林地的具体行政行为违法；二、判令某县林业和城市管理局、某县人民政府共同赔偿林木损失。
【代理意见】
某生态公司原股东代理律师发表代理意见认为： 《公司法》第十章规定公司解散和清算，即公司终止的情形，第187条规定：“公司因下列原因解散：(四)依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销。”第186条第2款规定：“公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配。” 《最高人民法院关于适用〈公司法〉若干问题的规定（二）》第19条规定：“有限责任公司的股东未经依法清算，以虚假的清算报告骗取公司登记机关办理法人注销登记，债权人主张其对公司债务承担相应赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。” 依据上述规定，有限公司在登记注销后，由其股东承继其权利义务，分配公司剩余财产或承担公司债务。而《行政诉讼法》第25条第3款“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”的规定过于狭窄，没有完全涵盖有限责任公司终止后承继其权利义务主体的情形。 《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》规定，同一法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章内的不同条文对相同事项有一般规定和特别规定的，优先适用特别规定。 《最高人民法院关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》第95条规定：“人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。”《最高人民法院关于适用〈民事诉讼法〉的解释》第64条规定：“企业法人解散的，依法清算并注销前，以该企业法人为当事人;未依法清算即被注销的，以该企业法人的股东、发起人或者出资人为当事人。” 据此，在行政诉讼法相关规定不全面的情况下，应适用调整、规范公司组织和行为的特别法—《公司法》确定有限公司终止后承继权利主体的范围，并参照《民事诉讼法》相关规定，认定四名股东诉讼主体资格。 有限责任公司存续期间，行政机关的具体行政行为侵犯公司合法权益，且侵害状态持续存在，公司终止（注销），并不意味着侵害公司权益的具体行政行为转化为合法，更不意味着该具体行政行为造成的损害不复存在。有限责任公司股东依据《公司法》承继公司权利义务，理应获得行政诉讼原告资格，依法保护公司被侵犯的权利，追回公司应获补偿或赔偿。
【判决结果】
一审裁判结果：某市中级人民法院经审理认为：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起行政诉讼。有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。某生态公司作为法人办理注销登记，其法人资格消灭，某生态公司原四名股东是公民，不属于承受权利的法人或者其他组织，故其不具有原告诉讼主体资格，现四名股东作为原告提起诉讼不符合法律规定，裁定驳回四名股东的起诉。” 二审裁判结果：某生态公司原四名股东不服提起上诉，宁夏高级人民法院审理后认为：“《行政诉讼法》第25条第3款规定“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼”，某公司作为公司法人已登记注销，其法人资格终止，公司四名股东系公民，并非承受原某公司权利的法人或者其他组织，现在以股东名义提起行政诉讼不符合法律规定，一审法院认定并无不当，裁定驳回上诉、维持原裁定。” 再审裁判结果：2015年12月底，四名股东向最高人民法院申请再审，该院经审理作出（2016）最高法行申166号裁定书，该裁定认为：“《行政诉讼法》第25条第3款规定“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”虽然本案四名股东不属于上述条款规定的“承受其权利的法人或者其他组织”的情形，但是依据《公司法》186条第2款有关“公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配”的规定精神，作为某公司被注销前的全体股东，四名股东当然是公司权利的承受主体，依法可以就某公司存续期间的合法权益提起行政诉讼。原审法院以不具有原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉，存在明显错误，本案指令宁夏高级人民法院再审。”关于四名股东是否具有行政诉讼主体资格终于尘埃落定。
【裁判文书】
2015年12月底，四名股东向最高人民法院申请再审，该院经审理作出（2016）最高法行申166号裁定书，该裁定认为：“《行政诉讼法》第25条第3款规定“有权提起诉讼的法人或者其他组织终止，承受其权利的法人或者其他组织可以提起诉讼。”虽然本案四名股东不属于上述条款规定的“承受其权利的法人或者其他组织”的情形，但是依据《公司法》186条第2款有关“公司财产在分别支付清算费用、职工的工资、社会保险费用和法定补偿金，缴纳所欠税款，清偿公司债务后的剩余财产，有限责任公司按照股东的出资比例分配，股份有限公司按照股东持有的股份比例分配”的规定精神，作为某公司被注销前的全体股东，四名股东当然是公司权利的承受主体，依法可以就某公司存续期间的合法权益提起行政诉讼。原审法院以不具有原告诉讼主体资格为由裁定驳回起诉，存在明显错误，本案指令宁夏高级人民法院再审。”关于四名股东是否具有行政诉讼主体资格终于尘埃落定。
【案例评析】
律师于2014年7月接受委托代理本案，本以为是一件正常的行政纠纷，未曾想由此开始了漫长的“主体资格确认之诉”。 本案在一审法院立案时，立案庭就认为四名股东不具有诉讼主体资格不予立案，在四名股东及代理人一再坚持下，立案庭释明诉讼风险后给予立案，开庭审理后，一审法院坚持按照《行政诉讼法》第25条的规定认定本案诉讼主体资格，代理人也曾就本案主体问题与办案法官进行讨论，自然人成立的有限责任公司在公司注销后，依据《行政诉讼法》规定，股东不是承继公司权利义务的主体，那么是哪些“法人或其他组织”承继公司权利义务？《行政诉讼法》有关此问题的规定出现空白，为什么不能适用《公司法》以及《民事诉讼法》的规定来认定股东主体资格？ 律师将《公司法》《民事诉讼法》中有关有限责任公司注销后股东继承公司权利的相关法律规定，以及《人民司法》杂志刊登的“股东代为主张已注销公司遗漏债权的依据”一文递交法庭，希望一审法院采纳该意见，认定四名股东具有诉讼主体资格，但一审法院未予采纳；上诉至宁夏高院后，代理人坚持上述有关法律适用的代理意见，并恳请二审法院就本案法律冲突问题请示最高人民法院，遗憾的是二审法院仍未采纳代理人意见，也未就此问题请示最高人民法院。 本案从2014年7月提起诉讼到2017年2月14日最高人民法院作出再审裁定，历时三年半，仅仅是对四名股东具有行政诉讼主体资格的确认，还未涉及本案“某县林业和城市管理局收回承包林地的具体行政行为是否违法？某县林业和城市管理局、某县人民政府是否应当赔偿林木损失？”的实体内容，诉讼之路依然漫长。在此期间当事人以及代理律师付出的心血一言难尽，行政诉讼“立案难、审判难”可见一斑。 不经一番寒彻骨，怎得梅花扑鼻香！尽管过程曲折艰难，但结果是令人欣喜的，最高人民法院明确了有限公司注销后，有权提起行政诉讼的除了“承受其权利的法人或者其他组织”以外，依照《公司法》精神，自然人股东也有原告诉讼主体资格提起行政诉讼。该判例弥补了《行政诉讼法》第25条第3款规定的漏洞，也是最高人民法院就相关问题作出的首个判例，对其他同类案件具有一定的参考意义。
【结语和建议】
该案例重点论述了有限公司注销后，有权提起行政诉讼的除了“承受其权利的法人或者其他组织”以外，依照《公司法》精神，自然人股东也有原告诉讼主体资格提起行政诉讼。 该判例弥补了《行政诉讼法》第25条第3款规定的漏洞，也是最高人民法院就相关问题作出的首个判例，对其他同类案件具有一定的参考意义。
