案例内容
【案情简介】
某市某种养殖有限公司（以下简称“某公司”）于2010年9月1日租赁某市某区某村第八生产队、第九生产队和山头村牛扒一队、三队共计116.053亩土地用于经营种养殖业。 2011年5月23日，某区政府批复同意某公司在所承租土地进行种养殖农业结构调整。2012年初，某公司承租的土地被确定为“西鹅铁路货运中心站一东站”项目用地。政府委托的评估公司对某公司承租土地的附着物评估价为24000000元，其中无证部分为17000000元。2013年1月31日，某市某区征地拆迁办公室预付了7000000元拆迁补偿款给某公司。2013年4月2日，某市某区审计局审定某公司承租土地的地上附着物造价为27097631.8元，某市某区征地拆迁办公室同意前述审定造价。2013年6月9日，某公司承租土地上的地上附着物全部拆除完毕。某区政府至2016年没有与某公司签订补偿协议，也没有就补偿事宜进行结算，故具状向某市中级人民法院提起诉讼，请求：1.判令被告就“西鹅铁路货运中心站-东站”项目内原告的房屋及地上附着物作出补偿决定。2.本案的案件受理费由被告负担。一审法院经审理，作出判决：1.责令被告某市人民政府于本判决生效之日起三个月内依法向原告某市某种养殖有限公司履行安置补偿职责并作出答复。2.案件受理费50元，由被告某市人民政府负担。 被告某市人民政府不服一审判决，向自治区高级人民法院提起上诉。二审判决：1.驳回上诉，维持原判。2.二审案件诉讼费50元，由上诉人某市人民政府负担。
【代理意见】
一审原告、二审被上诉人代理律师认为：本案系行政不作为引起纠纷，主要争议焦点为：1.某市人民政府是否负有补偿法定职责和是否已经履行安置补偿职责？2.行政诉讼的起诉期限是否已过？ 一、某市人民政府依法负有补偿的法定职责并应履行安置补偿职责 （一）被告对本辖域内的土地、房屋及地上附着物征收与补偿事务有相应的职权与职责 1.原告于2010年9月1日起租赁某市某区某村第八、第九生产队和山头村牛扒一、二、三队116.053亩土地用于经营种养殖业，2011年5月23日，被告作出《关于办理南环办某村第八、第九生产队和山头村牛扒一、二、三队种养殖农业结构调整报告的批复》，同意在上述土地进行种养殖农业结构调整。2012年初，上述土地确定为新建“西鹅铁路货运中心站-东站”的项目用地。 2.法律依据：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》 第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（一）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级国家行政机关的决定和命令，规定行政措施，发布决定和命令；（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令；（四）依照法律的规定任免、培训、考核和奖惩国家行政机关工作人员；（五）执行国民经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作；（六）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；（七）保护各种经济组织的合法权益；（八）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯，帮助本行政区域内各少数民族聚居的地方依照宪法和法律实行区域自治，帮助各少数民族发展政治、经济和文化的建设事业；（九）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；（十）办理上级国家行政机关交办的其他事项。”从上述条文第（五）项至第（七）项可知，被告有依法管理某区的经济事务，保护包括原告在内的财产权益的法定职责。 3.行政法规依据：国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条第一款规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作。”第二十六条规定：“房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，按照征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。补偿决定应当公平，包括本条例第二十五条第一款规定的有关补偿协议的事项。被征收人对补偿决定不服的，可以依法申请行政复议，也可以依法提起行政诉讼。”本案中，原告承租的土地被征收及地上附着物被拆除，行政管理方（被告）与行政相对人（原告）至今未签署补偿协议，依上述规定，被告应依法作出补偿决定并送达原告！ 4.行政管理依据之一：某市人民政府柳政阅【2013】1号会议纪要文件第（一）条（第2页第一段）明确：“原告的项目为国家鼓励的农业项目，并履行了部分审核手续......地面附着物部分，按照重置价格补偿......”。现在的客观情况是原告没有得到“重置价格”的补偿。 5.行政管理依据之二：某市某区常委会2013年4月28日会议纪要文件第（三）明确：“严格依照某市会议纪要的规定，抓紧做好某公司的拆迁（补偿）工作......”现在的客观情况是原告的地上附着物早已被拆迁，但却没有得到“重置价格”的补偿。 6.行政管理依据之三：某市某区人民政府2013年1月23日会议纪要达成的共识第一条明确同意由原告委托有资质的事务所中介公司对涉案土地上的附着物进行评估并编制重建同等规模建筑的工程造价核算，经某区征地拆迁办委托审计后补偿给原告。现实是原告已委托了中介机构广西国联房地产评估有限公司出具相关评估报告，某市某区审计局审定的价值为27097631.8元（2013年4月2日出具），但至今未获足额补偿。 7.行政管理依据之四：从被告提供的证据15中的拆迁补偿安置方案（2013）第2号、《某市房屋征收装修装饰补偿及其他补偿指导价格的通知》可知原告的地上附着物应得到补偿，但至今未足额补偿。 8.司法依据：（2014）鹿刑初字第184号刑事判决书。某市中级人民法院2016年1月11日作出（2015）柳市刑二终字第153号刑事裁定书。补偿款多少某市某区人民政府（被告）与某市某种养殖有限公司（原告）没有结算（具体详见一审判决书35页第一段），生效的法律文书认为双方没有结算，则被告方应依法作出补偿决定。 （二）被告答辩时称已作出补偿方案但由于原告公司的实际控制人、主要股东未签字，故没有作出补偿决定没有事实依所和法律依据。 1.《公司法》第二条、第四条明确规定公司是独立的法人，有独立的财产权，公司的财产权与股东的财产权相分离，两者不能等同，更不能因为股东的犯罪行为而变相否定公司的财产或变相剥夺公司的财产。 2.本案中，原告的公司一直存在至今，公司的法定代表人罗玲女士也一直在柳州且所谓的“实际控制人、主要股东”等人均在柳州羁押、审判、服刑。 3.作出补偿方案不等于作出补偿决定，当事人双方达不成补偿协议的，被告不必强求，直接作出补偿决定送达行政相对人即可——单方具体行政行为。 4.刑事、行政、民事事务不应混淆，退一万步，原告公司或其“实际控制人、主要股东”犯罪了，不影响行政、民事权利的实现，更不影响为上述权利依法提起诉讼。 5.更为重要的是：一审、二审刑事判决均没有否定原告公司在补偿方面的合法权益，更不认为原告建设地上附着物的行为属“诈骗”。 （三）被告答辩时称原告的房屋已被拆除，不应再要求被告作出补偿决定没有事实依据和法律依据。 1.没有任何法律、法规、规章、规范性法律文件禁止原告在地上附着物被拆除后提起要求作出补偿决定行政诉讼的诉求。 2.被告没有严格依据国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条“先补偿后搬迁”的规定实施征收活动已违法，现拒不作出补偿决定易违法。原告为了公共利益，牺牲了自身的巨大经济利益与发展空间，被告依法作出补偿决定弥补原告的经济损失合法、合情、合理。 3.被告的上述答辩明显是“行政不作为”，有违“依法治国”、“政府有错必纠”的法律精神，缺乏责任担当。 （四）从被告的答辩状分析其也承认仅仅对原告进行部分补偿。 1.没有补偿部分从程序上分析应先作出补偿决定。 2.在作为行政相对人的原告对补偿决定没有异议且未在法定期限内未申请复议或起诉的即可支付不足部分。 （五）被告提供的证据1《房屋征收货币补偿核定表》、证据2《某猪场经营损失评估报告》等证据均不能证明已作出补偿决定。 1.该核定表、报告不符合补偿决定的合法形式要件与实体要件，违反了《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十五条和第二十六条的规定。没有双方当事人即某市人民政府与某市某种养殖有限公司的签字、盖章；没有依法送达行政相对人，更没有告知行政相对人行政复议与行政诉讼的权利、期限；没有记载补偿方式和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项。 2.该核定表“确认”的17121960.28元（2012年12月1日出具，一审刑事判决书第19页认定的是17122130.28元）补偿金额与某市某区审计局审定的27097631.8元（2013年4月2日出具）补偿金额相差非常巨大且前后矛盾，原告认为应以后者27097631.8元为准。 3.《行政诉讼法》第三十四条规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。”从行政诉讼举证责任分析，没有任何证据证明被告已作出补偿决定，其应承担举证不能败诉的法律后果。 二、本诉的起诉期限未过。 一般情况下，只要行政机关依职权应履行的法定职责仍然合法有效存在，行政机关即持续负担作为义务，该作为义务不因行政机关怠于履行而消灭。特别是在行政相对人已向行政机关提出履行申请时，行政机关更应及时有效履行。此外，行政机关对其依职权应履行法定职责，亦不因行政相对人的履行申请而转变为依申请应履行的法定职责，也即此种情形并不适用《中华人民共和国行政诉讼法》第四十七条所规定的起诉期限。所以，本诉仍在起诉期限之内。
【判决结果】
二审法院判决： 1.驳回上诉，维持原判； 2.二审案件诉讼费50元，由上诉人某市人民政府负担。
【裁判文书】
二审法院认为，本案争议焦点有二，责令某市政府在法定期限内向某公司履行安置补偿职责并作出答复是否有事实和法律依据，二是履行补偿安置职责是否属于本案审理范围。 就第一个争议焦点问题，二审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地附着物和青苗的补偿费......”以及《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条“征收土地方案经依法批准后，由被征收土地所在地的市、县人民政府组织实施，并将批准征地机关、批准文号、征状土地的用途、范田、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理补偿的期限等，在被征收土地所在地的乡(镇)村予以公告征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付。”的规定，本案中，某市政府是组织实施征收涉案土地的机关，在实施土地征收过程中，应按照上述法律规定自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内，向土地地上附着物权利人某公司全额支付补偿费用。虽然某公司在移交被拆地上附着物前，于2013年1月收到了某区政府支付的700万元补偿款，但由于该款项是拆迁补偿预付款，某公司获得补偿的项目、金额和给付方式并不明确。因此某市政府于2013年6月将某公司所移交的地上附着物拆除完毕后，应当根据补偿安置方案和实际拆除地上附着物的数量来确定支付给某公司补偿费，但是某市政府并未按照规定履行补偿职责，而且对于某公司2016年9月13日提出的支付补偿费申请也未作出答复，某市政府的未履职行为违反了上述法律规定，该行为违法。一审法院责令某市政府在法定期限内向某公司履行安置补偿职责并作出答复有事实和法律依据。 就第二个争议焦点问题，二审法院认为：经核实，本案一审庭审中，一审法院已经将“被告是否负有补偿法定职责和是否已经履行安置补偿职责”作为本案争议焦点，组织各方当事人图绕焦点问题进行了法庭调查和辩论，根据查明的事实和上述法律规定，一审法院作出责令上诉人履行安置补偿职责的判决并无不妥，上诉人主张一审法院超出范围审理本案与事实不符。 综上所述，二审法院认为，一审判决认定事实清楚、适用法律正确，依法应予以维持。上诉人上诉理由不成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决：1、驳回上诉，维持原判。2、二审案件诉讼费50元，由上诉人某市人民政府负担。
【案例评析】
一、一审原、被告身份是否适格？ 原告某公司承租被征收的集体土地经营养殖场，某公司是该养殖场得建筑物、构筑物及其他设施的权利人，与本案有利害关系，某公司是适格的原告。被告某市政府为了新建西鹅铁路货运中心站而征收原告某公司承租的集体土地，由某区政府负责实施征收工作，某市政府作为征收人是本案的适格被告。 二、某市政府作为征收人，其不履行法定职责，不对征收土地、房屋进行补偿的行为是否违法？ 根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、《中华人民共和国物权法》第四十二条第二款、《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二十五条第四款和《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十二条第一款的规定，征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用。征收土地的各项费用应当自征地补偿、安置方案批准之日起3个月内全额支付，从前述法律规定可以看出，人民政府征收农村集体土地，依职权负有对被征收人进行补偿安置之职责，征地费用的明确、足额和及时到位是征地实施的前置条件。本案中，被告某市政府征收原告某公司承租的集体土地，对某公司经营的养殖场进行拆除，某市政府因该拆除行为而负有对某公司安置补偿的法定职责，原告某公司起诉要求被告某市政府履行安置补偿的法定职责属于行政案件的受理范国。虽然某区政府已于2013年1月31日向某公司预先支付拆迁补偿款700万元，但是前述款项属预付拆迁补偿款，某市政府应当对某公司继续履行安置补偿之职责。虽然南龙公司及某公司实际控制人向某在征收过程中存在虚报生猪数量骗取国家补偿款的犯罪行为，前述违法犯罪行为导致某市政府无法在法定期限内向原告某公司作出补偿，但是在法院于2016年1月11日对某公司、向某等人的犯罪行为作出终审裁定后，某市政府履责的障碍已经消除，某市政府就应当与某公司核算拆迁补偿的费用、对某公司是否应当获得补偿以及获得补偿的项目、金额和给付方式进行明确并告知某公司。然而，在某公司书面要求某区政府继续履行安置补偿职责后，某市政府与某区政府均未向某公司作出答复，某市政府作为征收人，其不履行法定职责的行为违法。
【结语和建议】
不动产征收当中最容易出现的问题是，片面追求行政效率而牺牲正当程序，甚至不作足额补偿就直接强拆房屋的事实行为也时有发生。未足额补偿便拆除房屋以事实行为面目出现，往往会给相对人寻求救济造成困难。按照行政诉讼法的规定，起诉人证明被诉行为系行政机关而为是起诉条件之一，但是由于行政机关拆除房屋前对应补偿项目进行公示，并对涉及应补偿的财产委托评估机构进行了价格评估，而拆除房屋后却迟迟不作出补偿的决定，推衍塞责，这使原告难以判决政府的真实意图，也求告无门，只能通过诉讼途径解决问题。在起诉阶段，原告想要获得行为主体的相关信息和证据很难，如何在起诉阶段证明被告为谁，是某区政府，还是某市政府难以拿捏清楚，也成为制约原告行使诉权的主要因素，寻求救济从而陷入僵局。在此建议，一是行政执法不规范造成相对人举证困难的情况下，人民法院不宜简单以原告举证不力为由拒之门外，要格外关注诉权保护。二是行政机关是否应履行职责，人民法院应从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作出合理判断。本案中，一、二审法院排除外界因素干扰，秉持独立办案的原则，依法作出判决，切实让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。
