案例内容
【案情简介】
2016年7月28日，张某向房某区人民政府申请公开56期会议纪要的政府信息，房某区政府于同日作出房某区（2016）第58号-回《登记回执》，告知张某将于同年8月18日前作出书面答复。如需延长答复期限，将另行告知。2016年8月9日，房某区政府作出被诉告知书，告知张某“根据《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，您申请获取的‘房某区人民政府会议纪要2013年第56期，日期2013.10.29信息’不属于政府信息公开范围”。后张某不服被诉告知书，于2016年8月24日通过邮寄的方式向某市人民政府申请行政复议，市政府于同年8年26日收到上述申请并依法受理。2016年8月30日，市政府向房某区政府送达《行政复议答复通知书》，房某区政府于同年9月5日收到后，于同年9月8日作出《行政复议答复书》，并提交了做出被诉告知书的证据和依据。2016年10月21日，市政府做出被诉复议决定，并于同年10月24日送达张某。张某向某市第四中级人民法院提起行政诉讼，一审判决撤销被诉告知书和被诉复议决定，责令房某区政府于判决生效之日起在法定期限内对张某的政府信息公开申请重新作出答复。
【代理意见】
张某申请公开56期会议纪要，房某区政府仅答复该信息不属于政府信息公开范围，笼统援引了《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定：申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。但并未进一步明确该会议纪要属于内部管理信息还是过程性信息或两者兼具，未尽到充分的法定说明理由义务，根据信息公开条例第二十一条第（二）项的规定：对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。从上述规定可以看出，行政机关对于不予公开的政府信息，应履行法定的说明理由义务。房某市政府的答复属于认定事实不清，证据不足。
【判决结果】
某市第四中级人民法院（2016）京04行初2738行政判决：撤销被诉告知书和被诉复议决定，房某区政府于判决生效之日起在法定期限内对张某的政府信息公开申请重新作出答复。
【裁判文书】
一审法院认为，依据《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称信息公开条例）第四条及第十三条之规定，房某区政府作为地方人民政府，依法具有应申请人的政府信息公开申请作出政府信息公开告知书的法定职权。 依据信息公开条例第二十一条第（二）项之规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。本案中，房某区政府在被诉告知书中仅载明根据《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，张某申请获取的56期会议纪要不属于政府信息公开范围，但没有具体说明不予公开的理由。《信息公开规定》第二十八条第（五）项规定“申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，应当告知申请人不属于应当公开的政府信息”，但房某区政府在庭审中也没有提供相关证据证明张某申请公开的56期会议纪要属于内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息。据此，房某区政府对于其制作的56期会议纪要，以属于内部管理信息和过程性信息为由不予公开，证据不足，依法应予撤销。 根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款之规定，人民法院对原行政行为作出判决的同时，应当对复议决定一并作出相应判决。本案中，因被诉告知书依法应予撤销，故被诉行政复议决定亦应一并撤销。综上，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第十条第一款、第二款之规定判决撤销被诉告知书和被诉复议决定，责令房某区政府于判决生效之日起在法定期限内对张某的政府信息公开申请重新作出答复。
【案例评析】
行政机关对于不予公开的政府信息，应履行法定的说明理由义务。 本案中，核心突出了较强实践意义的问题是，政府制定的内部规范性文件，能否因该规范性文件属内部不对外的文件，而超越法律法规对信息公开作出的规定，进而对不予公开的政府信息不履行说明理由的义务。 如果公民对申请公开的政府信息确属不予公开的范围，必须是根据法律作出的具有较为详细的分析的理由，而本案中政府对于张某的答复只是笼统和法条定制化地告知属于内部管理信息和过程性信息，属于不予公开的政府信息，但并未提供相关证据证明张某申请公开的政府信息是属于内部管理信息或者过程性信息。根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条第一款：“被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明义务的情况举证。” 《信息公开规定》第二十八条第（五）项的规定，申请公开的政府信息属于行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息或者处于行政机关讨论、研究或者审查中的过程性信息，行政机关应当告知申请人不属于应当公开的政府信息。同时参照信息公开条例第二十一条第（二）项的规定，对申请公开的政府信息，属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由。因此一审法院判决撤销被诉告知书一并撤销被诉复议决定于法有据。
【结语和建议】
各级政府和行政机关依据国务院制定的《政府信息公开条例》，在具体的适用过程中根据自身的实际情况制定内部工作规程，明确信息公开的实践操作规范。《政府信息公开条例》基于推动行政权力公开运行，打造透明政府，保障公民知情权作出了重大意义。现在各级政府和部门虽然基本建立起了政府信息公开的框架，但一些地方和部门信息公开仍停留在浅表层面，认为政务信息公开的内容、时机、方式、范围等都是本部门的权力，不愿将“信息”公开。政府的行政思维仍停留在管制型政府上，没有转变成为建设服务型政府的思维。为切实保障公民、法人和其他组织能够依法获取政府信息，政府要严格遵循“以公开为原则，以不公开为例外”的原则，提高信息工作的透明度，充分发挥政府信息对人民群众生产生活的服务作用。
