案例内容
【案情简介】
2016年6月20日L县主要领导在县文物局给县河湖水网连同生态水利工程建设指挥部《关于申请拆除古城墙东段墙顶叠压房屋的请示》上批示“请指挥部征拆组认真核实后，一并纳入河湖连通工程予以依法拆除”。任某所有的房屋位于该县人民路上，在L县古城墙保护范围。 2016年10月13日L县人民政府发布《关于征收河湖水网连通生态水利工程项目国有土地上房屋的决定》（下称征收决定），同年10月17日L县发布了《河湖水网连通生态水利工程用地拆迁补偿安置方案》（下称补偿安置方案）。 2017月4月任某所有的房屋外墙上被涂红色“拆”字；2017年6月2日县征地拆迁事务所、县征地拆迁指挥部向谢某华（任某之子）送达了《核对房屋拆迁补偿内容、补偿金额及签订补偿协议的通知》（以下简称“6.2通知”），要求任某在接到通知后3日内核对补偿内容、补偿金额并于2017年6月7日前签订《征地拆迁补偿协议书》，如果不按时核对并签订协议书，指挥部将按房屋现状和通知确定的金额予以补偿或按违法用地和违法建筑拆除。 任某认为自身房屋建设于上世纪60年代前，当时有关国土法律法规尚未颁布实施，房屋位于县城主要干道上，应按国有土地上房屋进行补偿安置，且认为自身是两代人用于商业经营，应当给与经营损失补偿。因未与征收实施部门达成一致，任某委托律师事务所维权。 律师在接受委托后，就征收决定、补偿方案和“6.2通知”分别以L县政府为被告向J市中级人民法院提起了行政诉讼，L县人民政府书面答辩任某不在征收决定的拆迁范围，(向法庭提交了项目被征收人花名册用于证明任某)不属于被征收人，认为任某与被诉行政行为没有利害关系；同时答辩提出任某的房屋是古城墙叠压房，有历史成因，其拆除工作，以协商为基础，在补偿问题上参照“农拆标准”（即按农村集体土地征收/房屋拆迁）补偿。 1.任某作为房屋产权人，两代人将房屋用于商业经营，其房屋建设年代早于《土地管理法》、《城乡规划法》（原城市规划法）等法律出台时间，其房屋占地性质究竟是应按国有土地还是集体土地性质进行认定。L县政府及其征收实施部门一方面发布国有土地上房屋征收决定，将任某相邻的房屋纳入了国有土地上房屋征收的范围，另一方面又提出任某的房屋不在国有土地上房屋征收的范围，让任某始终不得其解，事实上也造成了广大被征收人不知如何配合政府洽谈拆迁补偿安置的困境。 2.本案中，L县政府发布了一个国有土地上房屋征收决定，并有针对性的发布了一个补偿方案，此外，同时发布一个专门用于集体土地上房屋拆迁的补偿安置方案，却没有集体土地上房屋拆迁的征地立项手续和征地文件，在该等情形下向任某发出“6.2通知”并强压任某拆迁房屋，应属明显的征收程序违法。 3.如前所述，在没有征地立项和征地文件的基础上，提出“协商拆迁”按“农拆标准”进行补偿安置，并实际以该等“协商拆迁”模式实际征收了任某房屋周边若干户房屋。该等情形，已明确被参与案件审理的两级法院法官提出系属违法。
【代理意见】
主旨意见：《L县河湖水网连通生态水利工程用地拆迁补偿安置方案》（以下简称《拆迁安置方案》）程序严重违法，依法应予以撤销；被告有关主体不适格及“协商拆迁”等主张应不予支持。 1.《拆迁安置方案》与原告具有利害关系，对原告权利义务产生实际影响。原告(指任某，下同）向法庭提交了“6˙2通知”，该通知加盖L县征地拆迁事务所、征地拆迁指挥部公章，系L县人民政府授权的职能机构所实施，向房屋所有权人原告任某之子谢某华送达，“6˙2通知”内容无异于房屋拆迁，其依据均为拆迁有关法律法规及其他规范性文件，补偿金额明确，其附件更是逐项罗列补偿标准，尽管原告就房屋占地性质、面积及补偿标准提出实质异议，但丝毫不影响“6˙2通知”对原告房屋征拆的事实。同时，根据“6˙2通知”发现，系“根据L县河湖连通文物保护维护工程项目需要”（注项目尚未立项）征拆原告所有的房屋。原告向法庭提交的2016年6月20日L县文物局文件《关于申请拆除古城墙东端墙顶叠压房屋的请示》可见，L县党政机关领导批示“请指挥部征拆组认真核查后交办给相关街道、社区，一并纳入河湖连通工程予以依法拆除”。 2.《拆迁安置方案》并未列明具体的征拆方位和具体范围，详见《拆迁安置方案》第一页“用地补偿面积由水利投待定。地块的具体施工红线以水利投放线后开挖的边沟为准；到社区的具体面积由水利投根据施工图纸和现场测量确定，对面积有异议的，其解释权和修正权属水利投”。据此，原告有理由确信自身房屋被纳入河湖连通项目，且即将因该项目被人民政府依法拆除。《拆迁安置方案》是行政机关单方面作出或批准，对项目特定区域（范围）内特定群体作出；内容具体可执行，包括原告在内的被征收人权利义务产生实质性重大影响。除非被有关人民政府依职权撤销，或经人民法院司法审查撤销，一经作出便具有具体行政行为所享有的公定力、确定力、约束力和执行力。用地范围、征拆红线在项目立项之初就应当由用地申报单位报经有权批准的省级以上人民政府批准，此系《土地管理法》规定的用地程序。原告结合“6˙2通知”、L县文物局文件党政高级领导的批示及《拆迁安置方案》的内容，足以确信自身所有的位于L县人民路的房屋在河湖连通工程项目的拆迁范围之列。否则人民法院应依法确定征拆程序违法。 3.被告L县人民政府向法庭提交的证据及其有关主体不适格及“协商拆迁”的观点依法不应采信。被告有关原告不在河湖连通项目征拆范围，不具备诉讼主体资格，却又向原告送达“6˙2通知”及拆迁补偿金额的逻辑是相互矛盾，是严重违反征拆程序的，对原告合法所有的房屋产生具体实际影响，也使被告在征拆手续不齐备不合法的情形下，试图以“协商拆迁”的模式拆除原告合法所有的房屋的悖论充分暴露在L县人民面前。如法庭不撤销该等《拆迁安置方案》，将有损依法治国、依法行政的威严，有损法治湖南和被告L县人民政府的诚信形象。故此，代理人认为，法庭应依据《行政诉讼法》第七十条之规定，依法撤销《拆迁安置方案》。
【判决结果】
J市中级人民法院经审理认为，任某需就其具有原告主体资格进行举证。任某提交的证据不能证明其已经被纳入被诉房屋拆迁补偿安置方案确定的拆迁范围。任某所有的房屋不在项目蓝线范围内，也不在施工红线范围内，任某与被诉拆迁补偿安置方案无利害关系。L县政府也表示未将任某所有的房屋纳入L县河湖水网连通生态水利工程项目范围之内，任某亦不能证明L县政府作出了对其产生实际影响的行政征收行为。故某认为被诉拆迁补偿安置方案侵犯其合法权益，没有事实依据，进而据此裁定驳回了任某的起诉（2018年1月15日常德市中级人民法院2017湘07行初54号行政裁定）。案件经省高级人民法院二审后，维持了J市中级人民法院作出的一审裁定。
【裁判文书】
2018年6月28日湖南省高级人民法院2018湘行终278号行政裁定书。
【案例评析】
一、被征收人应没有证明自身是否系“拆迁户”的义务 不论根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》抑或是根据《土地管理法》、《征收土地公告办法》还是当地政府规章，在拟定有关征收决定时，均应的项目用地范围进行明确具体划线，并进行前期的调查实勘工作，属不属于项目用地范围，政府征收实施部门应当依法划定，并据此与被征收人核实有关权属情况和洽谈补偿安置政策情况。本案中，补偿安置方案明确记载：拆迁范围均由业主划定施工和拆迁红线。这无疑将导致项目业主想拆哪里拆哪里，是严重违反法定程序的，从依法行政的角度而言，此举也是扰民、乱政行为，与法治政府和依法行政的遵旨相背离，是非常危险的。作为被征收人，没有义务证明自身属不属于“拆迁户”。本案J市中级人民法院在司法监督行政权的层面，没有做出该等积极引导，非常遗憾。 二、关于土地性质认定的争议处理问题 《确定土地所有权和使用权的若干规定》（国家土地管理局[1995]国土籍字第26号发布，自1995年05月01日起实施）已经有土地权属确定的明文规定；自2014年开始，国家也不断出台有关推进农村宅基地及集体建设用地使用权登记确权的政策，2015年3月1日起《不动产登记暂行条例》正式发布实施，据任某讲述，多年前其曾向政府申请对其房屋进行丈量登记发证，但有关政府部门未实际处理。办案人员通过梳理其他城市类型权属有争论的情形如何处理的规定或案例，发现由政府多个部门联合认定的模式较为常见。任某房屋占地性质虽可明确位于古城墙保护范围，但其占地性质究竟是集体土地还是国有土地，应当在作出房屋征收决定前予以定性明确。 三、本案的最终结果，直接导致政府未能实现行政管理目标，任某又遭受损失，值得令人深思 目前，L县政府如要继续征收任某的房屋，则仍须就古城墙（文物保护）项目进行立项审批，补偿安置筹划，并继续实施一整套征收程序，行政管理的成本居高不下，也未能通过本次征收（“协商拆迁”模式）顺利拆除任某的房屋，其行政管理目标未能实现，应是违反法定程序征收所付出的代价。作为任某而言，周边邻居均纷纷签约搬迁，任某客源流失，经营直接受到损失，还将在下一轮征收中备受煎熬。该等情形，无不令人深思。真实案例，让人感慨依法行政何其重要。
【结语和建议】
本案有关诉讼案件，均以任某败诉告终，但L县政府亦未能依法征收（拆除）原告所有的房屋，任某继续经营使用房屋，但毫无疑问，政府本轮“征收”已给任某造成经济损失。本案并未真正“案结事了”。
