案例内容
【案情简介】
为全面贯彻落实党的十九大提出的“全面依法治国”和“深化依法治国实践”的精神，根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》、《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》的规定，结合双牌县实际情况，双牌县人民政府于2017年11月20日下达“关于印发《双牌县人民政府法治体检工作实施方案》的通知，决定在双牌县全面开展对政府各单位的法治体检工作。 一、目标任务 通过政府法治体检，全方位、深层次、高质量地对政府各单位工作进行大排查、大盘底、大检验，切实找出问题，分析病因，开出药方，补齐短板，整改完善，实现政府部门及所有公职人员依法行政的意识有新增强、行政执法水平有新提高、依法行政能力有新提升、法治政府建设有新成效，为全县经济社会发展提供坚强法治保障。 二、检查内容 本次“法治体检”旨在对各单位近三年的工作履职特别是各单位法治建设进行检查，重点检查各单位依法行政的实际效果、依法管理的现实情况和依法履职的基础条件，对各单位有没有依法行政、能不能依法管理、是不是依法履职进行深度检验。 主要检查内容如下： （一）各单位贯彻执行法律、法规、规章和规范性文件的实际情况。重点检查对外行政管理的社会效果和实际效应（包括管理目标任务的实现程度、工作责任的落实状况、社会问题的处理效果、百姓群众的满意度等）和对内事务管理的规范程度（包括基本建设、财政资金使用、“三公经费”管理、津补贴发放、工作人员参赌涉毒，消防、安全保卫、政府采购、收费、法人登记、印章管理、档案管理、人事管理等情况）。 （二）各单位法治建设的基础状况。重点检查行政执法的基础条件状况和执法人员专业素质、能力水平等工作状态。 （三）各单位重大行政决策的社会稳定风险评估、合法性审查以及可能存在的法律风险情况，对外合同、内部劳动（劳务）合同、法律文书制作可能存在的法律风险情况。 （四）各单位行政许可、行政处罚等重要行政执法事项的实体、程序、文书制作、自由裁量权的决定与行使等情况。 （五）各单位行政复议、行政诉讼案件纠错率、改判率和维持率等办理情况，行政赔偿工作适用和执行等情况。 （六）各单位信息公开、投诉查处、信访的实体、程序、文书制作等情况。 （七）各单位目前存在的其他问题和风险
【争议焦点】
此次法治体检覆盖面广，体检内容全面，旨在 “找出问题，分析病因，开出药方”，因此，在有限的时间里，提出切实可行的整改方案是此次法治体检工作的焦点问题。为此，湖南杰联律师事务所接受双牌县人民政府的委托，作为第三方法律服务机构与县法制办、县人大内司委、法工委、政协提案委等共同组成法治体检工作小组，对全县所有县直单位展开了为期8个月的法治体检工作，并最终形成了涵盖“问题提示，原因分析及整改方案”的《法治体检报告单》。
【律师代理思路】
在此次法治体检中所发现的问题，其根源集中体现在各单位工作人员法治意识的欠缺，相关制度的不完善。为此，整改思路以“完善并细化各项制度，用制度推动意识”为核心。具体如下： 1.领导干部是法治政府建设的领头羊。按照习总书记提出的“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”好干部标准，把群众利益放在第一位，把责任扛在肩上，多谋全局之事，多解民生之忧。增强忧患意识、防范风险挑战，提高政治站位，增强大局观念，增强问题意识、坚持问题导向。 2.队伍建设是法治政府的关键。组建与本单位执法要求相符合的执法队伍。督促行政执法人员加强学习，积极组织本单位有执法任务的工作人员参加行政执法资格考试，让更多的人取得行政执法证。引进专业法律人才，根据工作的需要，在公务员和事业单位招考时设置专门的法律人才考试岗位，为法治政府建设做好基础工作。 3.制度化是法治政府建设的保障。用制度推动意识，将各项行政工作制度化，具体化： （1）建立健全法律顾问工作机制，在顾问律师的帮助下，结合本单位工作的特殊性，在遵守上位法的前提下，建立一套完整的相关行政人员《工作准则》，《工作准则》应包含“工作流程图”、“本工作范围内涉及的相关法律法规”等内容。 （2）建立健全重大行政决策社会稳定风险评估、征求公众意见等程序。 （3）制定相关法律文书模版（已制定的要认真审核其规范性，根据法律法规的变更及时更新）。 （4）完善单位调查与决定分离制度，法律法规及规章有规定按照规定执行，无规定按照公平公正原则及监督程序制订本单位《调查与决定分离制度》充分发挥法制股室预审和执法人员执法、调查、取证作用。在执法程序上,对执法细节必须依法依规执行，如告知、送达、取证等，及时纠错改错，以进一步提高办案质量。 （5）完善和落实行政执法案件审核、合议机制，将案件审核、合议机制落实到所有行政执法案件中，充分发挥内部监督和集体智慧。案件审核，分为执法中案件审核（一般审核程序）以及装卷归档案件审核（法制股室按照部门案卷装订程序审核）；案件合议，分为重大、复杂案件立案合议以及结案合议，及时纠错改错，以进一步提高办案质量。 （6）建立科学的案卷管理制度。将案卷封面的填写、装订顺序、案卷内容责任到人实行制度化管理。 （7）建立健全合同审核及管理机制。 以上各项具体工作由专人负责，实行责任制。 4.律师顾问是法治政府建设的一大助力。充分发挥律师顾问的职责，让律师顾问工作及时介入。聘请法律顾问的核心意义在于最大限度地避免风险，而不是仅仅充当“救火队员”，因此，应当做到法律顾问工作 “事前介入、事中参与、事后救济”的有机结合，特别是对相关合同的事先审查，加强对行政执法案件的指导和定期审查，让法律顾问工作全方位地为法治政府建设服务。同时，将“对相关合同的事先审查，加强对行政执法案件的指导和定期审查”等内容具体写进聘请法律顾问合同中，结合本单位工作的特殊性，将顾问律师工作内容在合同中进一步具体化，对其他工作量较大的、占用时间多的项目可另行签订专项法律事务合同并另行支付相应律师费用。建议跟律师事务所签订顾问合同，以避免律师个人的时间冲突，确保顾问律师及时履行顾问工作。 5.财政支撑是法治政府建设的物质保障。加大政府财政投入，完善执法设备及其他行政管理设施，为法治政府建设提供物资保障；保障行政机关奖罚机制的顺利执行；保障法律顾问的正常工作。
【案件结果概述】
双牌县人民政府根据《法治体检报告》，向各单位开出《整改通知单》责令限期整改，现已进入全面整改阶段。
【相关法律规定解读】
【案例评析】
此次双牌县法治体检为湖南省首次针对行政机关的法治体检，可供参考性材料少，涉及单位数量多，收集资料繁复，整体难度较大。此次法治体检历时5个月，完成了对双牌县34个重点行政执法单位的法治体检。在目前执法力量储备不足的现实情况下，我所秉持以“完善并细化各项制度，用制度推动意识”的整改思路，形成34份针对性体检报告，为双牌县推进全面依法行政、依法治县提供了契机，也为后续开展的法治体检项目提供有利参考。
【结语和建议】
双牌县开展法治体检在全省尚属首创，没有先例循，整改方案是否切实可行有待时间及实践的检验。因此，在全面整改的同时，更应注意全面衡量整改方案的可行性、实用性，从实际出发，不断探索并优化各项整改措施，法治政府建设任重而道远。
