案例内容
【案情简介】
2015年10月，北京市昌平区某镇地处昌平区北部山区，土地利用率低，农民土地收益匮乏，生活水平较低。镇内个村村民有意向将土地流转，有效利用。但在前续的流转中存在违法或不规范等村集体利益或村民权益受损情况，为规范集体土地流转工作，保障村民可持续性土地收益，并同时达到统一规划利用，改善乡村环境的效果，昌平区政府确定某镇试点启动农村土地经营权科学有效流转进行统一管理项目（以下简称，项目），其中部分可承接区镇重点景观项目、景区占地等，项目具体实施由镇政府负责。流转土地涉及全镇17个自然村的承包地、自留地等，总面积约51000亩。 因项目涉及农村村民的切身利益，区、镇政府高度重视项目土地流转模式、实施程序的合法性及疑难问题处理方式等方面，昌平区某镇特委托北京市易和律师事务所为该镇农村土地经营权流转提供全过程法律服务，结合项目实际情况设计土地流转模式，设计制作相应指导性文件和实施方案、拟定土地流转工作流程、针对全部配套文件，降低项目法律风险，保障广大村民的合法权益，推进项目依法、及时、顺利实施。
【争议焦点】
（一）项目土地流转模式的选择问题 项目土地流转的模式是项目能否顺利推进的关键，项目土地流转设计初期，某镇政府原定采用委托流转的模式开展具体工作，但该模式下，不利于土地流转的稳定性，同时部分委托流转收益无法实现在全体委托承包户间的平衡。 （二）项目主体定位与职责的划分问题 土地流转是一项系统性工程，在该镇政府对土地经营权流转进行集约化经营管理工作的组织指导中，须准确定位项目实施主体、经营管理主体与监督指导主体，明确其各自的职责范围，尤其是镇政府应在法定职权范围内指导村民自治组织开展具体工作，对于超越土地经营权流转的行政职权或不履行职权的行为，会影响项目合法性等一系列问题。 （三）项目后续管理问题 土地经营权的集中流转属于项目前期的工作，作为政府机关组织指导的项目，一定要转变思路，对项目进行整体规划，一方面使土地在短时间内大量集中，提高承接区县重点项目的中标率，另一方面要着眼于改善村居环境，提高村民的经济收益，关注流转后期后续管理与收益，切实让村民享受到土地经营权流转的实效。
【律师代理思路】
在充分研究了项目实际情况的基础上，律师对项目土地集约化经营的路径和模式进行了设计，将原委托流转的模式调整为土地经营权集中至村集体实现集约化经营流转模式，以村民自愿流转为基本原则，增强项目土地经营权流转的稳定性和可持续性。 同时，为项目的顺利实施明确了项目实施主体，优化了项目的组织结构，建立健全了工作机制，依法制订了工作流程，完善了配套文件，以标准化的方式推进全镇17个村的农村土地经营权流转工作。 （一）设计项目土地集约化经营的路径，调整土地经营权流转的模式 1、设计土地集约化经营的路径 为优化农村土地资源配置，律师结合土地经营的实际需要以及未来承接重点项目的用地需求，以最大程度上发挥土地的规模效应为原则，提出在承包户自愿将土地经营权及承包土地之上的林木、房屋等全部地上物的所有权移转到集体经济组织的方式实现集约化利用，由集体经济组织进行集中经营流转的路径。 2、调整土地集约化经营的模式 项目实施初期，该镇政府计划采用委托流转的方式实施该项目，但在委托流转的模式下，委托关系的稳定性不强，委托关系的解除较为随意，从而影响委托流转后土地利用的稳定性，同时委托流转的收益无法在全体委托承包户间进行利益平衡。 依据《中华人民共和国合同法》第四百一十条，委托人或者受托人可以随时解除委托合同。只要委托人通知受托人后，双方的委托关系即解除，通知后，受托人不得再代委托人办理委托事宜，否则即构成无权代理。因委托关系该种主观性及不确定性，导致村集体或土地利用方在土地流转过程中处于被动地位，不利于土地使用的稳定。 另据《中华人民共和国合同法》第四百零四条，受托人处理委托事务取得的财产，应当转交给委托人。故如采取委托流转方式，流转收益应归属委托且土地流转出的承包户，未实际流转的承包户无权通过委托流转关系获得收益，进而无法实现部分流转费用平衡全部土地费用的目的。 律师为区镇政府在土地经营权流转模式的选择上，做了大量的解释说明和论证工作，转变了政府在土地流转模式上的思路，确定了村民自愿将土地经营权移转到集体经济组织后，集体经济组织可采用统一出租或集体主导下的合作经营的模式统一进行集约化经营流转，确保收益稳定。 在集中经营流转的前提下，为充分发挥土地资源优势，承接实施区镇重点项目提供必要条件，同时，为村集体经济组织对剩余土地进行集约经营创造了必要条件，使增加村民的土地流转收益能够落到实处。 （二）明确项目各主体与职责 为高效推进项目实施，充分发挥各村党支部、村民委员会和集体经济组织在自治能力和优势地位，充分发挥镇政府的监督指导职责，避免了行政越权风险，结合项目实际工作需要，律师对项目各主体进行了明确的分工，形成了实施主体、项目经营管理主体和监督管理主体，有效保障的项目的顺利实施。 1、明确实施主体 各村党支部、村民委员会和集体经济组织作为农村土地经营权流转集约化经营管理项目的实施主体，负责具体执行工作。 2、明确经营管理主体 在各村项目实施方案通过民主程序后，由村集体经济组织作为经营管理主体，签订《土地集约经营流转协议》，并按照实施方案执行后续工作。 3、明确监督指导主体 镇政府作为监督指导主体，成立指导工作组与各村工作组对接，协调各相关单位做好农村土地利用、经营和管理相关法律、法规、政策宣传及具体实施培训等，指导和监督全镇各村合法、有序地实现农村土地经营权集约化经营。 （三）健全工作程序和机制，确保程序与实体的合法性 在农村基层党组织的领导下，充分发挥村民自治优势，遵循平等自愿、依法有偿、公平公开、民主有序、保障收益的基本原则，充分尊重农民意愿，广泛听取群众意见，尊重农民群众民主决策、民主管理、民主监督的权利，让农民成为农村土地经营权流转进行集约化经营管理的积极参与者和真正受益者。 为此，律师协助项目实施主体、监督指导主体共同对项目的工作程序和工作机制进行了充分的研讨，并最终确定坚持循序渐进的原则开展土地集约化工作，先以条件比较成熟的村为试点，再逐步推广。具体工作以充分调查研究为基础，严格遵守法律规定，优化设计程序和流程，提高效率的同时保障农民权益。 在工作程序上，共设计了12个具体步骤，充分体现了平等自愿、依法有偿、公平公开、民主有序、保障收益的基本原则。明确要求各村以书面形式征求村民意愿，通过村两委召开会议，以律师草拟的范本为基础，初步制定本村村农村土地经营权流转进行集约化经营管理实施方案及配套法律文书。通过履行村内民主程序确定参加集约经营流转的承包户后，组织签订《土地集约经营流转协议》及配套文件，并对签订情况进行公示。最后，由村集体经济组织与第三方签订土地租赁合同或其他土地使用协议。 （四）设计项目配套文件和流程图，保障项目依法有序高效推进 在形成能切实指导各村土地经营权流转进行集约化经营管理的具体实施方案后，律师设计制作了包括《北京市昌平区延寿镇农村土地经营权流转进行集约化经营管理工作流程》、《前期准备阶段清单列表》、《提交申请阶段清单列表》、《签订协议阶段清单列表》，制定了完整的工作推进计划。同时，经多次起草、反复修订形成一整土地集约流转套配套法律文件，包括《授权委托书》、《土地集约经营流转协议》、《土地租赁合同》等，得到了客户的充分肯定，保障了项目的依法有序开展，使各村实施方案切实有效落地。
【案件结果概述】
截至2016年11月30日，北京市昌平区某镇已有11个自然村完成了土地经营权集约流转，已顺利承接了部分区镇重点项目，改善了农村的环境和设施条件，提高了农民的收入和生活水平，取得了良好的社会效益和经济效益。项目实施过程中，无一起纠纷或诉讼，整个项目和谐稳定推进，镇政府及广大村民满意度较高。
【案例评析】
农村土地经营权流转进行集约化管理项目是一种土地经营权流转方式的创新之作。本项目中，集约化经营流转模式颇具优势，主要体现在以下几个方面： （一）创新且可操作性强 中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、中共中央国务院关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见中发〔2015〕1号、农业部《关于扎实做好2015年农业农村经济工作的意见》等文件多次强调，要在尊重农民意愿基础上，创新土地流转和规模经营方式，积极探索适度规模经营的多种有效形式，稳定农户承包权，放活土地经营权，以家庭承包经营为基础，推进家庭经营、集体经营、合作经营、企业经营等多种经营方式共同发展。 鼓励承包农户依法采取创新规模经营方式，在引导土地资源适度集聚的同时，通过农民的合作与联合、开展社会化服务等多种形式，提升农业规模化经营水平。 （二）符合现行法律法规规定 《中华人民共和国土地承包法》规定，国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，承包方之间为发展农业经济，可以自愿联合将土地承包经营权入股，从事农业合作生产。《农村土地承包经营权流转管理办法》第十五条规定，承包方依法取得的农村土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让或者其他符合有关法律和国家政策规定的方式流转。 根据现行法法律法规政策，土地承包经营权流转和利用的主要方式有：转包、出租、互换、转让及入股等。国家鼓励将土地折股量化、确权到户，经营所得收益按股分配，也可以引导农民以承包地入股组建土地股份合作组织，通过自营或委托经营等方式发展农业规模经营。 （三）保障村民土地收益及其可持续增长 集约化经营流转模式既保证了广大农们的基本收益，又能大幅促进农村土地合理有效流转，集中土地实现规模效益的同时不改变农民对于土地承包经营权的所有和土地收益的控制。土地在有效合理集中后，从模式设计上保障村民分享土地集约利用带来的土地增值收益。
【结语和建议】
农村土地经营权流转进行集约化管理，是党十八大以来农村土地流转制度的发展与创新。律师要充分理解党的新农村建设方针政策，创新土地流转和规模经营方式，着力促进农民增收，切实为农民谋福利，带动农村经济健康有序发展。在实际提供法律服务过程中，律师要在充分与政府机关沟通的基础上，协助基层政府客户理顺法律关系，对项目的合法性和可操作性进行统筹设计、制定切实有效的工作方案、实施方案与配套文件，为推动土地流转项目各项工作平稳有效、依法合规的运行提供有效法律支持。
