案例内容
【案情简介】
赵某于2002年1月11日因公受伤，2005年3月1日经甘肃矿区劳动局认定为工伤，劳动能力鉴定结论为八级伤残。赵某曾向甘肃矿区人力资源和社会保障局（下称“矿区人社局”）提出书面申请，要求进行康复治疗。矿区人社局组织医疗卫生专家就赵某工伤康复治疗做医学诊断，并依据诊断结论于2014年1月27日作出答复（下称“原答复”）。赵某不服，先后提起行政复议、行政诉讼，后经二审判决，矿区人社局于2015年10月10日作出《对赵某康复治疗申请答复意见》（下称“《答复意见》”）。赵某于12月8日向甘肃矿区办事处（下称“矿区办事处”）申请行政复议，请求撤销矿区人社局作出的《答复意见》，对其工伤康复治疗申请予以重新认定。矿区办事处于2016年2月3日作出《行政复议决定书》，决定维持《答复意见》。 赵某遂向法院起诉，请求撤销矿区人社局作出的《答复意见》和矿区办事处的行政复议决定，并判令被告对其工伤康复治疗申请予以重新认定。一审法院以《答复意见》和《行政复议决定书》证据确实充分，适用法律、法规正确，程序合法为由，判决驳回原告的诉讼请求。 赵某不服一审判决上诉称，一、矿区人社局适用《工伤康复服务规范（试行）》第一条、第四条属于断章取义，依据不足。其认为自身病情符合该规范第八部分关于关节、软组织损伤病种的规定。一审适用法律错误。二、矿区人社局依据专家组医学诊断及劳动能力鉴定委员会作出的《工伤康复治疗结论评定通知书》属于程序错误。根据《工伤保险条例》相关规定，劳动能力鉴定委员会的职能是劳动功能障碍程度和生活自理障碍程度的等级鉴定，没有进行工伤康复治疗的鉴定权限。矿区人社局启动劳动能力鉴定程序是错误的，无法律依据。《甘肃省工伤康复管理暂行办法》第七条授予劳动能力鉴定委员会进行工伤康复对象及工伤康复期的确认是违反上位法的，应属无效。矿区人社局违反《工伤保险经办规程》第四十七条的规定，违法启用劳动能力鉴定程序，目的就是不让其进行工伤康复治疗。工伤保险协议机构的康复治疗方案，不是工伤职工能够要求协议机构出具的，一审法院认为法律对如何批准没有明确规定，未审查行政行为的外部性，审查行政行为的内部审批程序是本末倒置。三、以治疗期和康复期属不同概念，认为其治疗期并未结束。四、2014年的原答复与2015年的《答复意见》属相同行政行为。 我所律师作为矿区办事处委托代理人参与诉讼。二审认为上诉人的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持原判。
【代理意见】
我们认为，本案系社会保障行政确认及行政复议决定案。争议焦点主要在：1、《答复意见》是否合法；2、行政复议决定是否合法；3、《答复意见》与原答复是否是相同的行政行为。 一、矿区办事处行政复议程序符合法律规定。 矿区办事处在收到申请后及时受理，于2015年12月14日向矿区人社局送达《行政复议答复通知书》，矿区人社局12月22日提交《行政复议答复书》，并向复议机关提交了当初作出具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。甘肃矿区法制办公会认真审查，提出意见，经由2016年1月7日行政复议专题会集体讨论通过，认为矿区人社局的《答复意见》事实清楚、适用法律正确、程序合法、内容适当，故作出维持决定。 二、矿区人社局作出的《答复意见》认定事实清楚，适用程序合法，适用法律正确。 （一）《答复意见》是根据医学医疗卫生专家组医学诊断及甘肃矿区劳动能力鉴定委员会《工伤康复治疗结论评定通知书》，矿区人社局根据上述结论，作出“你的治疗期已结束，不同意康复治疗。对于自述遗留症状，可到医疗部门药物对症治疗或手术治疗。”对赵某要求进行康复治疗的申请不予批准。 （二）矿区人社局对赵某是否需要工伤康复治疗进行鉴定的程序正确。 1.《工伤保险经办规程》四十七条规定：“工伤职工需要进行身体机能、心理康复或职业训练的，应由工伤保险协议机构提出康复治疗方案，包括康复治疗项目、时间、预期效果和治疗费用等内容，用人单位、工伤职工或近亲属提出申请，填写《工伤职工康复申请表》（表4-4），报业务部门批准。”甘肃矿区人民法院（2014）矿行初字第2号行政判决书中引用了这条规定并认为“这项规定表明，工伤职工申请康复治疗需要报经工伤保险经办机构业务部门批准，但对具体的批准程序未作明确规定。”据此，矿区人社局根据《甘肃矿区工伤保险实施办法》第三十九条的规定组织医疗卫生专家就赵某康复治疗做医学诊断，并根据诊断结论就其康复治疗申请作出答复的程序符合规定。 2.《甘肃省工伤康复管理暂行办法》第七条第2款“各市州劳动能力鉴定委员会负责组成工伤康复专家咨询小组，负责本辖区内工伤康复对象及工伤康复期的确认。”印证了由劳动能力鉴定委员会依据《工伤康复服务规范（试行）》进行工伤职工康复治疗审核的权力。 3.甘肃矿区劳动能力鉴定委员会作出的《工伤康复治疗结论评定通知书》已充分告知赵某的救济途径是向上一级劳动能力鉴定委员会提出再次鉴定申请，然而赵某在期限内并没有提出异议，是对该结论的认可。 4.《甘肃省工伤康复管理暂行办法》和《甘肃矿区工伤保险实施办法》虽法律地位都为规范性文件，但并未与上位法的规定相冲突，是现行有效的，如果赵某对此有异议可以请求对上述规范性文件进行附带审查。 （三）《答复意见》适用法律正确。 《工伤康复服务规范（试行）》的《说明部分》在全文中起到了提纲挈领、统领全文的作用，从康复住院时限、医疗康复、职业社会康复和出院标准等五个方面进行了规范，是整个规范的总纲部分。《答复意见》正是从第一条和第四条中规定的一般标准进行答复，适用依据正确。 三、《答复意见》与原答复是完全不同的具体行政行为。 2014年诉讼时法院认为原答复在程序适用和事实认定上均无明显不当，属适用法律法规错误。故矿区人社局于2015年10月10日作出新答复，依据的事实是专家组医学诊断和《工伤康复治疗结论评定通知书》，适用的法律依据是《工伤康复服务规范（试行）》（人社部发〔2013〕30号）说明部分第一条、第四条。而原答复依据的事实是医疗机构意见，适用的法律依据是《工伤诊疗规范（试行）》（劳社部函〔2008〕31号），没有引用具体的法律条文。 前后两个答复认定结论虽然相同，但是事实依据和法律依据并不相同，属完全不同的具体行政行为，不属于《行政诉讼法》第七十一条所禁止的依据同一事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。 四、赵某工伤经治疗后，已回归工伤岗位长达十余年，事实和相关证据证明，赵某已不具有康复治疗的恢复潜力和康复价值。
【判决结果】
二审认为《答复意见》和《行政复议决定书》认定事实清楚，程序合法，结果正确。一审判决驳回赵某诉讼请求的结果并无不当。上诉人的上诉理由不能成立，判决驳回上诉，维持原判。
【裁判文书】
本院认为，本案争议涉及三个主要问题：一、《答复意见》和2014年的《答复》是否为相同的行政行为；二、被上诉人矿区人社局作出的《答复意见》是否合法；三、被上诉人矿区办事处作出的《行政复议决定书》是否合法。 关于本案涉诉《答复意见》和2014年的《答复》是否为相同的行政行为的问题。本案涉诉《答复意见》依据的事实是2013年3月20日医学医疗卫生专家组医学诊断及2013年4月10日甘肃矿区劳动能力鉴定委员会作出的《评定通知书》；适用的法律依据是《服务规范（试行）》（2013年修订）第一条、第四条。2014年的《答复》依据的事实是2013年3月20日的医疗机构意见；适用的法律依据是《工伤康复诊疗规范（试行）》且未引用具体的法律条文。据此可知，《康复意见》和2014年《答复》虽然均系被上诉人针对上诉人赵某提出的工伤康复申请作出的结论一致的答复，即不同意康复治疗申请，但二者所依据的事实和适用的法律均不同，属于不同的行政行为。故本案涉诉《答复意见》不属于《行政诉讼法》第七十一条所规定的依据同一事实和理由作出的与原行政行为基本相同的行政行为的情形。上诉人认为《答复意见》和2014年的《答复》属于相同的行政行为的理由不能成立。 关于被上诉人甘肃矿区人社局做出的《答复意见》是否合法的问题。《工伤保险条例》第三十条第六款规定：“工伤职工到签订服务协议的医疗机构进行工伤康复的费用，符合规定的，从工伤保险基金支付。”据此可知，工伤康复属于工伤保险待遇的范畴。但对于工伤康复的申请及经办流程，目前法律法规并无具体规定。人力资源和社会保障部《工伤保险经办规程》（人社部发〔2012〕11号）第四十七条规定；“工伤职工需要进行身体机能、心理康复或职业训练的，应由工伤保险协议机构提出康复治疗方案，包括康复治疗项目、时间、预期效果和治疗费用等内容，用人单位、工伤职工或近亲属提出申请，填写《工伤职工康复申请书》，报业务部门批准。”第四十九条第二款规定；“业务部门应建立工伤康复评估专家数据库，随机抽选专家对申请工伤康复职工的康复价值、康复时限、康复效果进行评估。”《经办规程》同时规定，各地在实施过程中，可结合本地实际需要，按照精准化管理和信息化手段的要求，因地制宜补充、完善有关内容。据此可知，《经办规程》赋予了各地社会保险行政部门可以根据实际情况对于工伤康复完善有关内容。甘肃省人力资源和社会保障厅颁布的《甘肃省工伤康复管理暂行办法》第七条第二款规定：“各市州劳动能力鉴定委员会负责组成工伤康复专家咨询小组，负责本辖区内工伤康复对象及工伤康复期的确认。”第九条规定：“康复对象是指经省、市州社会保险行政部门认定为工伤或者视同工伤，因工伤残疾或造成身体功能障碍，经确认具有康复价值，需要进行康复治疗的工作职工。”第十条第二款规定：“康复价值判定按照国务院社会保险行政部门颁布的《服务规范》执行。”《甘肃矿区工伤保险实施办法》（2012修订）第三十九条规定：“工伤职工需要康复治疗的，填写《工伤职工康复申请表》，矿区协议医疗机构提出康复治疗方案，包括康复治疗项目、时间、预期效果和治疗费用等内容，由矿区劳动能力鉴定委员会确定，报矿区经办机构备案后到康复医疗机构治疗。”上述甘肃省范围内的两个规范性文件具体细化了工伤康复的经办流程，与《经办规程》第四十七条的规定并不冲突。本案中，被上诉人矿区人社局在受理赵某的工伤康复申请后，组织协议医疗机构的专家就其工伤康复申请作出医疗（康复）机构意见，意见为：“现治疗期已结束，自述遗留症状，同意后续治疗（药物+自行锻炼）”。甘肃矿区劳动能力鉴定委员会依据该医疗（康复）机构意见作出《评定通知书》，评定结论为：“你现治疗期已结束，不同意康复治疗。对于自述遗留症状，可到医疗部门药物对症治疗或手术治疗。”被上诉人甘肃矿区人社局根据上述医疗（康复）机构意见和《评定通知书》，依据《工伤康复规范（试行）》（2013年修订）第一条和第四条作出不同意康复治疗的《答复意见书》，符合上述规定。关于被上诉人作出的《答复意见》适用依据是否正确的问题。人力资源和社会保障部《关于印发（工伤康复服务项目（试行）和（工伤康复服务规范（试行）（修订版）的通知》（人社部发〔2013〕30号）中规定：“一、《服务项目》和《服务规范》既是工伤康复试点机构开展工伤康复服务的业务指南和工作规程，也是工伤保险行政管理部门、社会保险经办机构和劳动能力鉴定机构进行工伤康复监督管理的重要依据。”本案被诉《答复意见》依据人力资源和社会保障部《工伤康复服务规范（试行）》（2013年修订）说明部分第一条、第四条作出。该说明部门第一条很第四条分别对工伤职工住院康复和职业康复的一般标准作出规定，矿区人社局依据该规定对上诉人的工伤康复申请作出《答复意见》并无不当。 关于被上诉人甘肃矿区办事处做出的甘矿行复字（2016）01号行政复议决定书是否合法的问题。本案中，被上诉人矿区办事处在受理赵某的申请后，在法定期限内向矿区人社局送达了《行政复议答复通知书》，矿区人社局提交了作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。矿区办事处在法定期限内作出行政复议决定书，该行政复议程序符合法律规定，复议结果正确。 综上所述，二审法院认为一审判决驳回赵某诉讼请求的结果并无不当，上诉人的上诉理由不能成立。判决驳回上诉，维持原判。
【案例评析】
原答复与新答复是否属于相同的行政行为？ 为了防止循环诉讼，法律规定人民法院判决撤销被诉行政行为，并判令其重新作出行政行为时，被告不得以同一事实和理由，作出与撤销的行政行为基本相同的行政行为。至少应当在行为结果、行为主要事实依据、行为主要理由这三个要素中有一个与原来的行为明显不同。新答复与原答复结论一致，即不同意康复治疗申请，但二者所依据的事实和适用的法律均不同，属于不同的行政行为。
【结语和建议】
本案涉及的是工伤康复行政批准以及行政复议的问题。 “法令行则国治，法令驰则国乱”。法律得到有效实施和执行，对于施政治国具有至关重要的意义。我们建议政府机关在作出具体行政行为时做到履行法定职责、认定事实清楚、程序合法、适用法律正确，做到合法合理行政。同时复议机关在作出复议决定时应当负起责任，依法作出经得起司法审查和诉讼检验的复议决定。适应“依法治国、依法执政、依法行政共同推进”、“法治国家、法治政府、法治社会一体化建设”的新要求。
