案例内容
【案情简介】
2010年至2013年，省交通厅分别作出了四次批复文件，批复确定B高速与A高速交于某地，设某地枢纽互通一处。2014年4月8日，省高速公路管理局向乙公司作出批复文件，批复“…并需拆除原有人行天桥；穿越施工采用在A高速公路西侧新建一条1.5KM与A高速公路平行的施工便道，对新建三座下穿桥、一座拆除桥采用全封闭施工；原则同意新建B高速公路穿越A高速公路建设方案…”。 在某地互通工程修建过程中，乙公司占用A高速公路红线内土地面积81616.05平方米，乙公司占用甲公司土地的时间为2014年7月10至2014年12月31日，某互通工程建成后占用A高速土地面积47659.83平方米。在互通修建过程中，乙公司毁坏A高速公路肖家冲分离式立体交叉桥梁和该桥梁正反两面的广告牌及另外两座立柱广告牌，毁坏了A高速公路路基路面1.49公里，并毁坏该1.49公里高速公路的排水工程、防护工程、绿化工程、涵洞与接线工程以及交通安全工程。 乙公司在某互通建设过程中，为保障A高速的通行条件，为A高速公路修建了临时道路。互通建成后，乙公司对施工过程中毁坏的A高速公路路基路面1.49公里和毁损的A高速公路绿化、隔离栅栏、交通安全等设施进行了恢复或修复，但未对修复后的高速公路路基路面进行验收。2014年7月25日，乙公司根据岳麓区政府办的函件，将损坏的A高速公路桥梁改建成了医专路天桥。建成的某互通工程未纳入乙公司的收费里程，甲公司在某互通工程建设期间正常通车至今。 2016年6月30日，甲公司以乙公司在修建某互通项目期间临时和永久占有其土地、毁损其高速公路附属设施（天桥、广告牌、交安工程、绿化工程、防护工程、排水工程、涵洞连接线工程）等存在侵权为由，向长沙市中级人民法院提起诉讼，并主张临时和永久占用土地、毁坏公路设施、通行费收入损失赔偿款共计1.62亿元。 我所律师接受乙公司委托，代理其应诉。长沙市中级人民法院于2018年7月31日作出一审判决，判决乙公司赔偿甲公司土地占用费及各项损失1740万余元，驳回了甲公司其他诉讼请求。 甲公司与乙公司均上诉至湖南省高级人民法院。2019年4月25日，省高院作出二审判决，改判乙公司赔偿甲公司750万余元。
【代理意见】
律师代理乙公司发表如下代理意见： 一、某互通是一项民生工程，该工程本身也是一项公共交通基础设施，省人民政府及相关政府职能部门根据社会公共利益的需要，有权授权乙公司建设某互通，建成后的某互通供全国高速及全国高速车辆通行、使用，其权属应属于省人民政府，而并非乙公司。因此，乙公司并不是某互通工程的权利和责任主体，不存在占有A高速土地，甲公司如果认为修建某互通占用其土地，应当向省人民政府或者省交通厅主张相关权益。 二、甲公司作为高速公路特许经营权主体，其权利来自于《特许经营合同》赋予其的特许经营权，而特许经营权并非物权，是高速公路的收费权，与物权没有任何关联，甲公司要主张相关权利，必须在《特许经营合同》授权范围内行使权利。本案应适用《侵权责任法》第六条“行为人因过错侵害他人民事权益，应当承担侵权责任。根据法律规定推定行为人有过错，行为人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任”和《公路法》第四十四条之规定。即对占用土地、毁坏附属设施的，只要修复、改建即可，或者给予相应的经济补偿，承担责任的方式可以二选一。且《公路法》第四十四条采用的是“经济补偿”的字眼，根据侵权责任法原理，赔偿是针对行为人有过错而承担的侵权责任，而补偿一般是法律基于公平原则而做的填补性规定，一般是在双方都无过错的情况下适用，这表明了乙公司建设某互通工程是不存在过错的，不存在侵权责任一说。本案应重点考量乙公司修建某互通工程的行为是否存在过错、乙公司是否对占有的路面以及毁坏的A高速公路附属设施依据法律规定进行了“修复、改建”或者给予了“相应的经济补偿”。 三、乙公司修建某互通工程时临时占用A高速公路土地的行为合法，主观上不存在过错，同时，乙公司修建了临时便道保证了A高速公路的运行，某互通建成后将临时占用的路面进行了恢复，并未给甲公司的特许经营权造成损害。甲公司主张参照《交通收费管理办法》计算临时土地占用费没有依据。《交通收费管理办法》规定的收费主体是交通运输行政主管部门，甲公司不属于交通运输行政主管部门，不具有收费主体资格。省交通运输厅在向省人民政府递送的协调意见中明确提出“甲公司参照《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》（湘价费[2011]167号）计算临时占用公路补偿费用依据不足。因该文件规定的交通运输系统行政事业性收费是指交通运输行政主管部门在行使管理职能过程中，向特定对象进行管理或提供特定服务，按照法律、法规、规章而实施的收费，与公路占用费补偿无关”，《交通收费管理办法》由省交通运输厅发布，现发文单位已经明确提出《交通收费管理办法》与本案公路占用费补偿无关。 四、乙公司并无“永久占用”某互通工程土地的行为，某互通工程属于政府基础设施项目，其权属主体并不是乙公司，项目也没有计入乙公司的收费里程，乙公司不应承担支付永久占用土地费的责任。某互通建成通车后，通过全国高速公路行驶的车辆，均可以通过某互通进入A高速或者B高速，也就是说，某互通实际使用人是全国的高速公路和全国高速公路通行的车辆。且甲公司是基于《特许经营合同》享有特许经营权，其特许经营权只有30年，从2004年到2034年，经营权到期后就应将所有权利交付于政府部门，目前，甲公司的特许经营权期限已经过半,不存在永久占用土地。 五、乙公司已按照《公路法》规定对修建某互通工程中毁坏的A高速公路天桥和1.49公里所涉排水、防护等附属工程进行了修复或改建，未侵害甲公司的权益。《公路法》规定修建公路造成土地占用和毁损附属设施承担责任的方式，是修复、改建或给予相应经济补偿三种措施任选其一，不能并列使用，本案乙公司已经对天桥、交安工程等附属设施进行了恢复和改建，已经承担了相关责任，不应再支付任何经济补偿款。 六、乙公司已经完成了某互通工程路面、天桥、交安工程等附属设施的交工验收，根据《公路工程竣(交)工验收办法》（交通部令2004年第3号）第六条规定“交工验收由项目法人负责。竣工验收由交通主管部门按项目管理权限负责”的规定，竣工验收应由交通主管部门负责，乙公司无权进行竣工验收。 七、乙公司修建某互通工程期间为A高速修建了替代性便道，不影响A高速通行，某互通建设期间A高速的车流量变化与某互通建设没有因果关系，高速公路的车流量以及通行费收入与国家经济活跃度、民众出行计划及出行习惯、周边其他道路修建通车及自身经营等综合因素影响有关，不具有规律性，也没有统一的标准，A高速车流量的减少与某互通工程的建设并无必然的因果关系。
【判决结果】
一、长沙中院一审判决结果 乙公司向甲公司赔偿土地占用费10701684.26元、天桥和广告牌等损失1148425.98元、毁坏A高速公路1.49公里所各项工程的损失5555424.80元；乙公司对其修复的A高速公路营运主线1.49公里进行竣工验收，向甲公司承担质量保证责任。 二、省高院二审判决结果 维持乙公司向甲公司赔偿天桥和广告牌等损失1148425.98元；撤销乙公司向甲公司赔偿毁坏A高速公路1.49公里所各项工程的损失5555424.80元；变更乙公司向甲公司赔偿土地占用费6367784元和乙公司对其修复的A高速公路营运主线1.49公里向甲公司承担质量保证责任；
【裁判文书】
二审法院认为： 本案二审期间的争议焦点主要在于：乙公司修建某互通的行为是否侵犯了甲公司的财产权益及如何承担民事贵任等问题。 本案中，根据省交通厅与澳门凯旋公司签订的《特许经营合同》,甲公司对A高速公路的道路、规划内土地及附属设施享有占有、使用和收益的权利。乙公司作为某互通工程的建设主体，在修建某互通的过程中，未经甲公司同意，临时和永久占用A高速公路规划内土地，并毁坏了A高速公路的部分附属设施，其行为侵害了甲公司合法享有的物权,甲公司有权要求乙公司承担相应的民事责任。乙公司上诉主张，其修建某互通的行为经政府批准，是合法的建设行为，不应当对甲公司承担民事责任。对此，本院认为，乙公司修建某互通的行为虽经政府批准，但仍属由其独立进行的商业性建设行为，乙公司应对建设过程中实施之民事行为承担民事责任。其关于修建某互通经政府批准具有合法性而无需对甲公司承担民事责任的上诉理由不能成立，本院不予支持。 一、关于临时和永久占用土地的赔偿问题。首先，根据查明的事实，乙公司修建某互通工程期间，临时占用A高速公路红线内土地面积81616.05平方米（122.424 亩），其中永久占用土地面积47659. 83平方米（71.49亩）,即甲公司主张的临时占用土地面积实质上包含有其主张的永久占用土地面积部分。对此本院认为，相同土地被持续占用并最终形成永久占用之事实时，应仅计算永久占用费，分段计算势必造成重复赔偿，故甲公司主张的永久占用土地面积应当从临时占用土地面积中予以扣除。关于临时占用土地的补偿标准问题，湖南省物价局、南南省财政厅湘价费（2011） 167号《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》规定，对临时占用公路用地的按每平方米每天2元的标准收费，虽然该规定属于行政事业性收费标准，不直接适用于本案民事侵权赔偿中，但在无其它直接适用标准的情况下，仍可酌情予以参照适用。对于公路用地而言，其效用主要在于保障正常通行,因而临时占用公路的损害赔偿应当主要考虑对公路通行造成的实质妨碍。本案中，乙公司在某互通建设过程中，修建了临时道路，基本保障了A高速公路的通行条件，基于这一事实，参照《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》的规定，本院酌定由乙公司赔偿甲公司从2014年7月10日涉案工程开工之日至2014年12月31日B高速公路建成通车之日的临时占用土地费2376935.4元[（81616.05-47659.83）X2X175X20%]。 其次，关于乙公司永久占用A高速公路红线内土地面积47659.83平方米（71.49亩）的赔偿问题。经查，甲公司拥有的涉案土地使用权系以划拨方式取得，其购置成本主要为征地费用，故原审法院依据甲公司之申请调取的同地段相同面积土地的征地费用可认定为该土地使用权的价值。 甲公司主张一审法院认定的征地费标准过低，但未提供充分证据予以证明，故对甲公司的该上诉主张，本院不予支持。本案中，乙公司修建的某互通部分工程附着于甲公司的土地红线范围内，形成了永久占用之事实，在判定永久占用土地之赔偿金额时，应考虑如下因素： 1、依据澳门凯旋公司与湖南省交通厅签订的特许经营合同，甲公司仅对涉案被占用土地享有有期限的土地使用权，即其享有之权利不具有永久性。2、涉案土地使用权至今仍在甲公司名下，属于甲公司的资产，即甲公司并未因乙公司的占用行为而完全丧失土地使用权。3、某互通连接A及B两条高速公司，未纳入乙公司的收费里程，甲公司与乙公司均可从中受益。基于以上因素，结合本案实际情况，本院酌定由乙公司按同地段征地费用之80%赔偿甲公司主张之永久占用土地部分的损失，即71.49亩X69779.84元/亩X80%=3 9908486元。 综上，乙公司临时和永久占用A高速公路的土地应当赔偿甲公司6367784元。 二、经查,乙公司在修建某互通过程中，毁损了A高速公路1.49公里公路及附属排水工程、防护工程、绿化工程、涵洞接线工程及交通安全工程等。根据《中华人民共和国物权法》第三十六条规定，“造成不动产或者动产毁损的，权利人可以请求修理、重作、更换或者恢复原状”,《中华人民共和国公路法》第四十四条规定“占用、挖掘公路或者使公路改线的，建设单位应当按照不低于该段公路原有的技术标准予以修复、改建或者给予相应的经济补偿。”故依照法律规定，毁损公路及附属设施的应当承担修复、改建的责任。根据查明的事实，在某互通建设工程完成后，乙公司即对该部分高速公路及附属设施进行了修复和改建，甲公司之后接收修复、改建后的公路及附属设施并使用至今。该事实表明乙公司对其毁损的公路附属设施已承担了修复、改建的民事责任，甲公司因公路附属设施被毁的损失基本得到弥补，并已实际使用修复、改建后的公路及其附属设施，其要求甲公司对被毁之公路附属设施按重置价格进行全额赔偿的诉讼请求缺乏事实和法律依据，本院不予支持。 乙公司上诉主张其不是已修复的A高速公路路基路面的竣工验收主体，甲公司要求其承担竣工验收责任没有法律依据。本院认为，根据《公路工程（竣）交工验收办法》第六条的规定，“（公路工程的）交工验收由项目法人负责。竣工验收由交通主管部门按项目管理权限负贵”。乙公司不是涉案公路工程的竣工验收主体，甲公司要求乙公司对涉案公路进行竣工验收没有法律依据，本院予以驳回。 三、关于甲公司要求乙公司就其毁坏A高速公路天桥和广告牌等设施赔偿的问题。乙公司在修建某互通过程中拆除A高速公路上的肖家冲立体交叉桥一座及两座立柱广告牌，该桥梁及广告牌均属A公司的资产，乙公司的行为给甲公司造成损害，应承担相应的赔偿责任。乙公司虽主张其已修建跨A的医专路天桥替代原有天桥功能。但经查，该天桥并非在原处重建，建成后亦未交付甲公司，故不能认定该天桥是对被拆除天桥的恢复和重建，乙公司的该上诉主张本院不予支持。原审法院根据北京建友工程造价咨询有限公司作出的《建设工程造价咨询报告》鉴定结论等判定乙公司毁坏A高速公路天桥和广告牌等设施共计赔偿566665.98+221760+360000=1148425.98元无不妥，本院予以维持。 四、关于甲公司要求乙公司赔偿其施工期间影响A高速公路通行费收入所造成损失的问题。因乙公司在某互通建设期间，为A高速公路修建了便道,基本上保证了通行条件。甲公司不能提供充分证据证明乙公司在施工期间影响其通行费收入及给其造成损失的具体数额，亦不能证明A高速公路车流量的增减与某互通建设问存在必然的因果关系，故对甲公司的该项上诉请求不予支持。
【案例评析】
因政府部门指令和批复占用其他高速公路修建互通工程是否应承担侵权责任？ 省高院认为“乙公司修建某互通的行为虽经政府批准，但仍属由其独立进行的商业性建设行为，乙公司应对建设过程中实施之民事行为承担民事责任”、“在修建某互通的过程中，未经甲公司同意，临时和永久占用A高速公路规划内土地，并毁坏了A高速公路的部分附属设施，其行为侵害了甲公司合法享有的物权,甲公司有权要求乙公司承担相应的民事责任”。 律师认为，根据甲公司与省交通厅签订的《特许经营合同》，甲公司基于《特许经营合同》享有的是“特许期内设计、建设运营、维护A线高速公路以及向A线高速公路通行者收费的专属权和向A线高速公路的附属设施的使用者合法收费之专属权”（《特许经营合同》第2.1条），以及 “特许期内，该项目的经营权、公路资产的使用权”（《特许经营合同》第2.6条）。以此可以说明，甲公司对A高速公路享有的是经营权和附属设施的使用权（特别注意：《特许经营合同》约定该使用权，是指向使用者收费），因此，本案中，人民法院应审查的应该是乙公司是否侵犯了甲公司对公路的经营权和对公路资产的收费权。但法院判决并未对此进行分析，事实上，乙公司也并未侵害甲公司的经营权或收费权。 财产损害赔偿构责的要件之一即侵权行为人有过错，但乙公司建设某互通项目，是基于湖南省省域经济的发展和湖南省高速公路路网建设的需要，是经过省政府、省交通厅、省高管局等相关职能部门的批准实施的，该工程本身也是一项公共交通基础设施，符合社会公共利益的需求，建设该项工程后，某互通道路的里程也并未计入长韶娄公路收费里程。故B公司修建该工程，已履行所有法定程序，主观上不存在任何过错，省交通厅、省高管局作为高速公路的所有权人，已批复同意了乙公司的建设行为。乙公司建设互通工程无主观过错。 综上，律师认为乙公司无主观过错，也并未侵害甲公司经营权，不应承担侵权责任。 乙公司修建互通工程是否给A高速造成了损害？ 临时和永久占用土地 临时占用土地。律师认为，乙公司在修建互通过程中为A高速修建了临时道路，保障了A高速的通行，并未对其造成损害。且省高院引用的《湖南省交通运输系统行政事业性收费管理办法》收费主体是交通运输行政主管部门，乙公司不属于交通运输行政主管部门，不具有《管理办法》确定的收费主体资格。且该办法规定的“临时占用”指的是完整占用，占用方未提供替代性公路给被占用人使用，这显然与本案情况不符。 永久占用土地。律师认为，乙公司建设某互通工程，是经过了各部门的审批和要求，建设后，所建设的路面和互通实际为A高速和B高速共同使用，乙公司并未影响甲公司对于A高速公路的经营权，A高速公路至今一直在正常通行。且甲公司的特许经营权只有30年，到期后，A高速将交付政府，不存在乙公司永久占用甲公司土地一说。某互通道路的里程并未计入B公路收费里程，乙公司对某互通工程并不享有实质上的权利，更不存在“永久占用”某互通工程的事实。 省高院认为“乙公司虽主张其已修建跨A的医专路天桥替代原有天桥功能。但经查，该天桥并非在原处重建，建成后亦未交付甲公司，故不能认定该天桥是对被拆除天桥的恢复和重建，乙公司的该上诉主张本院不予支持”，律师认为：A高速天桥的建设目的是为了保障附近村民通行权利，甲公司根据当地政府的规划要求而修建了该桥梁。对于A高速天桥其并未收费，也就并不存在《特许经营合同》中的“对附属设施使用者收费”的权利。所以对于该桥梁，甲公司并无实质上的权利，是为了满足村民通行权和政府的规划要求而建立。乙公司在拆除天桥后，根据长沙市政府的整体规划要求，在原桥梁往东300米左右的位置重新修建了一座桥梁，桥面比原天桥拓宽了15米（双向4车道），不但满足了A高速原桥梁的使用功能，还改善了通行条件。当地村民的通行问题得到了更好的解决，当地政府也无任何意见，不存在会对甲公司的特许经营权造成任何损害。 综上，律师认为二审判决对事实认定和法律适用仍有不准确地方，乙公司并未对甲公司造成损害，不应承担赔偿责任，应按省交通部门的建议承担补偿责任。
【结语和建议】
本案系我国高速公路连接互通建设土地占用、设施毁损侵权财产损害赔偿纠纷首个案件，以往全国所有高速公路在互通建设过程中，涉及土地占用、设施毁损等问题，都没有产生任何法律纠纷，即便是有，也是按照政府或交通主管部门的意见协调处理。高速公路之间通过修建互通工程连接是普遍现象，是社会公共利益的需要，也是建设高速公路之意义所在，甲公司不能因其一己私利损害全社会之公共利益，阻碍区域经济的发展。 按照湖南省交通行业惯例，因修建互通工程而占用土地或毁损附属设施，只要按照《公路法》要求进行了恢复或改建即可，一般不需要支付赔偿或补偿，即便是无法恢复或者改建的，一般也是采用一次性支付50--70万元打包方式解决，但法院最后的判决已提高了“高接高”的补偿标准。 律师在本案中仍然发挥了巨大的作用，从一审判决结果为乙公司减少了近1.5亿元的损失，到二审又在一审判决结果基础上为当事人减少1000万余元的损失。 本案的发生，关键法律问题是高速公路“高接高”的土地占用土地补偿，目前只有行业补充惯例和交通行业主管部门的一些指导性意见，并没有针对高速公路经营主体之间进行互通建设土地占用补偿问题形成立法，导致纠纷发生时无法可依。建议全国人大法工委或者交通行业主管部门，针对高速公路经营主体之间进行互通建设土地占用补偿问题形成立法，填补这里法律空白。
