案例内容
【案情简介】
2017年9月5日，陈某某、梁某某、张某某、王某云、王某梅、邢某某、袁某某等7人向北京市某区人民政府提出政府信息公开申请，申请公开“1、某区政府2003年1月10日与中某房地产公司签订的《某区危改项目协议书》；2、某区政府2007年5月14日与中某房地产公司签订的《某区危改项目协议书》；3、某区重大办2017年5月27日宝某里项目有关情况说明里提到的《宝某里项目遗留问题解决方案》”的政府信息。 2018年1月16日，北京市某区人民政府作出《告知书》，主要内容：根据《中华人民共和国政府信息公开条例》第十四条、第二十三条“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见;第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”之规定，我们依法征求了第三方中某公司的意见，中某公司认为该信息涉及其商业秘密，不同意公开。经研究，我们认为不公开不会对公共利益造成重大影响。现告知你们申请公开的信息涉及中某公司的商业秘密，中某公司不同意公开，且不公开不会对公共利益造成重大影响，本机关不予公开。陈某某等5人不服告知书，并作为原告于2018年2月1日向法院提起行政诉讼。
【代理意见】
某区政府代理律师关于本案的代理意见：某区人民政府对本案信息公开申请的答复合法合规，应予维持。 2017年9月5日，陈某某、梁某某、张某某、王某云、王某梅、邢某某、袁某某共7人向被告某区提出政府信息公开申请。同年9月27日，被告某区政府作出《关于征求第三方意见的函》，认为案涉信息可能会涉及到中某公司的商业秘密，书面征求中某公司是否同意公开的意见。同年9月30日，被告告知上述申请人，认为案涉信息可能涉及第三方商业秘密， 需要等待区政府书面征求第三方意见并有回复后再行答复。同年10月17日，中某公司回函称案涉信息涉及该公司的商业秘密，不同意公开。同年10月23日，被告某区政府认为中某公司回函没有说明理由，再次向中某公司作出《关于请第三方说明涉及商业秘密情况的函》，要求中某公司说明涉及“商业秘密的范围、认定依据、公开该信息对你司的影响程度等情况进一步予以说明并提供相应的证据材料”。同年12月21曰，被告某区政府作出《关于请第三方尽快回复意见的函》，要求中某公司于同年I2月26日前将书面意见及相关材料回复被告。同年I2月29曰，中某公司复函被告某区政府，认为“价格结算条款是该协议的核心条款，中某公司直接从上述条款内容确定的结算价款获取可实现商业利益。而我司提交给区重大办的《宝某里项目遗留解决方案》也是协议后履行的一部分，服务于协议的目的。中某公司在日常经营活动中对以上文件均采取保护措施（我司相关档案管理制度附后）未予以公开。”最终认定案涉信息涉及商业秘密，并提交了该公司的《公司档案管理制度》等材料。2018年1月4曰，被告召开相关会议，研究不公开案涉信息是否会对公共利益造成重大影响，以及能否区分处理后公开。最终形成结论是不予公开。2018年1月16日， 被告作出被诉告知书，并邮寄送达原告陈某某。 被告收到原告陈某某等5人的政府信息公开申请后，依法登记、检索、征求意见、延长答复期限并作出被诉告知书；被告检索查找到原告申请公开的三份文件后认为可能涉及第三方中某公司的商业秘密，公开后可能损害中某公司合法权益。为此，被告书面征求了中某公司意见，中某公司认为涉及其商业秘密不同意公开并说明了理由。经会议研究，原告申请的内容涉及第三方中某公司商业秘密，不予公开不会对公共利益造成重大影响。综上，被告作出的被诉告知书认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当，请求驳回原告陈某某等5人的诉讼请求。
【判决结果】
北京市第四中级人民法院于2018年7月30日作出(2018)京04行初298号《行政判决书》，驳回原告陈某某、梁某某、张某某、王某云、王某梅的诉讼请求。当事人未上诉，判决已生效。
【裁判文书】
法院审理认为：“《政府信息公开条例》第十三条的规定，除本条例第九条、 第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。《政府信息公开条例》第十四条第四款规定，行政机关不得公开涉及国家秘密、 商业秘密、个人隐私的政府信息。但是，经权利人同意公开或者行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的涉及商业秘密、个人隐私的政府信息，可以予以公开。最高人民法院《关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第五条规定，被告拒绝向原告提供政府信息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证。故政府信息公开机构收到公开政府信息的申请后，应当进行审查，根据不同的情况，按照《政府信息公开条例》第二十一条的规定进行处理并答复申请人。其中，对于申请公开的政府信息可能会涉及到商业秘密的，行政机关应当履行必要的程序后再决定是否公开。 行政机关以政府信息涉及商业秘密为由不予公开，公民、法人或者其他组织对此不服提起诉讼的，行政机关应当就其作出的不予公开该政府信息的行政行为承担举证责任。 结合各方当事人诉辩意见，本案的争议焦点有二，一是原告申请公开的政府信息是否属于商业秘密，二是被告某区政府以涉及商业秘密为由决定不予公开是否合法。 首先，关于原告申请公开的政府信息是否属于商业秘密的问题。《政府信息公开条例》对商业秘密的概念和认定标准并未作出规定，而商业秘密的定义是来源于《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）的规定，因此， 需要首先判断案涉信息是否属于反不正当竞争法意义上的商业秘密。1993年通过的《反不正当竞争法》第十条第三款规定，商业秘密是指“不为公众所知悉、能为权利人带来经济利益、 具有实用性并经权利人采取保密措施的技术信息和经营信息”。2017年11月4日该法进行了修订并自2018年1月1日起实施，修订后的该法第九条第三款规定：商业秘密是指“不为公众所知悉、具有商业价值并经权利人采取相应保密措施的技术信息和经营信息”。由于《反不正当竞争法》修订后，原有的《最高人民法院关于审理不正当竞争民事案件应用法律若干问题的解释》（以下简称《不正当竞争解释》）并未废止，故司法解释中与修订后《反不正当竞争法》不抵触的，仍应予以适用。《不正当竞争解释》第九条规定，有关信息不为其所属领域的相关人员普遍知悉和容易获得，应当认定为《反不正当竞争法》第十条第三款规定的“不为公众所知悉”。具有下列情形之一的，可以认定有关信息不构成不为公众所知悉：（一）该信息为其所属技术或者经济领域的人的一般常识或者行业惯例；(二）该信息仅涉及产品的尺寸、结构、材料、部件的简单组合等内容，进入市场后相关公众通过观察产品即可直接获得；(三）该信息已经在公开出版物或者其他媒体上公开披露；(四）该信息已通过公开的报告会、展览等方式公开；（五）该信息从其他公开渠道可以获得；（六）该信息无需付出一定的代价而容易获得。该解释第十条规定，有关信息具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势的，应当认定为《反不正当竞争法》第十条第三款规定的“能为权利人带来经济利益、具有实用性”；该解释第十一条规定，权利人为防止信息泄漏所釆取的与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施， 应当认定为《反不正当竞争法》第十条第三款规定的“保密措施”。具有下列情形之一，在正常情况下足以防止涉密信息泄漏的，应当认定权利人采取了保密措施：（一）限定涉密信息的知悉范围，只对必须知悉的相关人员告知其内容；（二）对于涉密信息载体采取加锁等防范措施；（三）在涉密信息的载体上标有保密标志；（四）对于涉密信息采用密码或者代码等；（五） 签订保密协议；（六）对于涉密的机器、厂房、车间等场所限制 来访者或者提出保密要求；（七）确保信息秘密的其他合理措施。 据此可知，商业秘密作为一项法定权利，应当符合法定的构成要件，即秘密性、价值性、保密性。具体来说，秘密性是指“不为公众所知悉”，即有关信息不为其所属领域的相关人员普遍知悉和容易获得，也就是商业秘密应与众所周知的信息有最低限度的区别或新意，相关人员要付出一定的创造性劳动或代价才能获得。价值性则是指“能为权利人带来经济利益、具有实用性”，即有关信息具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势。保密性则是指“采取保密措施，”即权利人应采取与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施来防止信息泄漏。 本案中，原告申请公开的政府信息是“1、东某区政府2013年1月10曰与中某房地产公司签订的《某区危改项目协议书》；2、某区政府2013年5月14日与中某房地产公司签订的《某区危改项目协议书》；3、东某区重大办2017年5月27日宝某里项目有关情况说明里提到的《宝某里项目遗留问题解决方案》”。从信息的内容来看，原告申请公开的信息均涉及中某公司签订的《危改协议》，且该公司回函表示不同意公开，并结合《反不正当竞争法》说明了理由，即“价格结算条款是该协议的核心条款，中某公司直接从上述条款内容确定的结算价款获取可实现商业利益。而我司提交给区重大办的《宝某里项目遗留解决方案》也是协议后履行的一部分，服务于协议的目的。中某公司在日常经营活动中对以上文件均采取保护措施（我司相关档案管理制度附后）未予以公开。”据此，可以认定该信息涉及的内容属于中某公司经营范围，信息内容不为所属领域的相关人员普遍知悉且中某公司釆取了相应的保密措施。故在没有相反证据的前提下，基于本案政府信息公开审查的范围和强度，可以认定案涉信息属于商业秘密。 其次，关于被告某区政府以涉及商业秘密为由决定不予公开是否合法的问题。《政府信息公开条例》第二十二条规定，申请公开的政府信息中含有不应当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开的信息内容。该条例第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。依据上述规定，涉及商业秘密的政府信息并非一律不应公开的政府信息，对于第三方不同意公开的商业秘密，行政机关应当进行审查决定是否公开。如最终以涉及商业秘密为由决定完全不予公开的，应当具备二个条件，一是不公开该政府信息不会对公共利益造成重大影响；二是该政府信息的全部内容均属于不应当公开的内容，或者无法通过区分处理而公开可以公开的信息内容。本案中，被告某区政府收到中某公司不同意公开的回函后，于2018年1月4日组织召开了相关会议，研究不公开案涉信息是否会对公共利益造成重大影响，以及能否区分处理后公开，最终形成结论是不予公开。故可以认定被告某区政府已经履行了《政府信息公开条例》规定的法定告知义务。2017年9月5曰，被告某区政府受理原告的信息公开申请后，于同年9月25曰作出延期告知书并征求第三方意见。在中某公司2017年12月29曰回函后，于2018年1月16曰作出被诉告知书并邮寄送达原告陈某某，行政程序符合法律规定。故原告请求撤销被诉告知书并责令被告对原告申请公开的政府信息予以公开的诉讼请求，本院不予支持。”并据此驳回原告陈某某、梁某某、张某某、王某云、王某梅的诉讼请求。
【案例评析】
一、政府信息涉及商业秘密时的审查判断标准 商业秘密作为一项法定权利，应当符合法定的构成要件，即秘密性、价值性、保密性。具体来说，秘密性是指“不为公众所知悉”，即有关信息不为其所属领域的相关人员普遍知悉和容易获得，也就是商业秘密应与众所周知的信息有最低限度的区别或新意，相关人员要付出一定的创造性劳动或代价才能获得。价值性则是指“能为权利人带来经济利益、具有实用性”，即有关信息具有现实的或者潜在的商业价值，能为权利人带来竞争优势。保密性则是指“采取保密措施，”即权利人应采取与其商业价值等具体情况相适应的合理保护措施来防止信息泄漏。 本案中，原告申请公开的政府信息从信息的内容来看，原告申请公开的信息均涉及中某公司签订的《危改协议》，且该公司回函表示不同意公开，并结合《反不正当竞争法》说明了理由，据此，可以认定该信息涉及的内容属于中某公司经营范围，信息内容不为所属领域的相关人员普遍知悉且中某公司釆取了相应的保密措施。故在没有相反证据的前提下，基于本案政府信息公开审查的范围和强度，可以认定案涉信息属于商业秘密。 二、政府信息涉及商业秘密时政府机关应履行的法定程序。 1、关于行政机关的判定权。《政府信息公开条例》第二十三条规定，行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方。据此，在商业秘密的判定上，行政机关有两次判断权：一是首先判定是否涉及商业秘密。并非所有涉及第三方的申请事项均需征求第三方意见，此处行政机关具有判断的职权。只有行政机关认为可能涉及第三方利益的，才需要征求意见。二是第三方不同意公开的，行政机关有权进行判定。此处行政机关应判定不公开是否可能对公共利益造成重大影响，若是，行政机关有权公开。 2、行政机关在收到第三方认为申请的政府信息涉及商业秘密并不同意公开该政府信息的回复后，还应对该政府信息是否可以区分处理进行研究判定，如判定该政府信息可以区分处理的，应对该政府信息进行区分处理后对可以公开的政府信息进行公开。
【结语和建议】
本案涵盖了关于依申请公开政府信息案件中政府信息涉及第三方商业秘密情形的处理问题，作为依申请公开政府信息的办理机关，应对是否涉及商业秘密依职权进行判断，认为涉及第三方商业秘密的，应依法征求第三方意见，在第三方认为涉及商业秘密不同意公开时，办理机关应依法行使再次判断权，并应当按照《政府信息公开条例》的规定履行相应的通知、研判程序，并保留必要的履责证据。
