案例内容
【案情简介】
随着社会经济快速发展及金融业竞争压力逐步增加，农村信用社产权制度、法人治理结构、组织形式已经越发难以适应新形势变化，农村信用社亟需改制为农村商业银行以增强抗风险能力促进经营管理水平提升实现持续发展。同时贵州省内部分县级农村信用合作联社改制组建为农村商业银行的条件业已成就。国务院、银监会大力推进农村金融改革为组建农村商业银行提供了宏观政策保障，贵州省人民政府先后出台了有关信用社改制的政策性文件，地方各级政府及相关部门的大力扶持为组建农村商业银行提供了有力的支持，加上农村信用社自身的资产规模、经营情况、风险指标以及人员配备等为改制组建农村商业银行奠定了基础。 国务院《关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见》（国发[2012]2号）文件提出积极培育发展地方金融机构，支持符合条件的农村信用联社改制组建农村商业银行，贵州省内县级农村信用联社便陆续步入改制组建为农村商业银行之路。 本案代理律师自2012年起开始提供贵州省内农村信用社改制专项法律服务，先后参与了都匀、平塘、瓮安、独山、贵定、龙里、长顺、罗甸、晴隆、普安、望谟、册亨、贞丰、桐梓、余庆、普定、平坝、镇宁、盘县、六枝特区、石阡、江口、威宁、金沙、修文、息烽、锦屏等全省27家县级农村信用合作联社的改制工作，为改制工作的合法性、合规性提供专业审查意见，为改制顺利进行提供有力的法律保障。 截至目前，在代理律师参与改制的27家农村信用合作联社中，都匀、晴隆等10家县联社已成功改制组建为农村商业银行，普定、息烽2家县联社已获银监部门批筹，其余15家县联社的改制工作正在进行中。
【争议焦点】
其一，农村信用社普遍存在发展历史悠久，股权结构复杂，社员众多且股金分散的问题，如何进行老股金清理与处置，最大限度地保护老社员的利益成为了改制工作中的一大难点。 其二，农村信用社之前的信贷管理模式较为粗放和松散，不良贷款率等监管指标不尽符合银监部门关于组建农村商业银行的政策规定，通过合法有效的手段处置以及改善信贷管理模式以压降不良率，成为改制工作的又一难点。 其三，农村信用社的资产结构较为复杂，在清产核资过程中如何合法有效地对法人资产确权也是改制工作的难点。 其四，改制工作中征集发起人募集新股是优化股权结构的重点工作环节，但受制于西部省份的县域经济制约，部分县级联社在募集新股时无法找到符合准入条件的投资人。 其五，县级农村信用合作联社普遍存在规模小、基础薄弱、以往的法人治理和管理过程中存在形形色色的违规或者不规范的问题，形成了制约改制的关键因素。
【律师代理思路】
鉴于存在周期较长，且工作繁杂的特点，在综合考虑材料准备、前期工作量等情况下，为顺利完成改制程序，本所律师在提供改制专项法律服务时，分阶段和突出重点来开展工作，并在每一阶段的工作进行依法依规的审查。 (一)专项法律服务内容 1.为在参与县联社改制组建农村商业银行过程中所涉及银监部门要求的法律服务事项进行合法性、合规性审查，并出具法律意见书。 2.就改制筹建工作阶段召开的股东（社员）代表大会之召集程序、召集时间、表决内容、表决程序的合法性、有效性进行见证、发表意见、并出具书面法律意见书，作为向银监部门提交申报资料的组成部分。 3.就拟组建农村商业银行在开业阶段召开的创立大会暨第一届股东大会之召开程序、决议表决程序、表决结果的合法性、有效性进行见证、发表意见、并出具书面的法律意见书作为向银监部门提交申报资料的组成部分。 4.协助县联社改制过程中制订筹建工作方案、股金清理和处置方案、清产核资和资产评估方案、征集发起人说明书、发起人协议书、公司章程等法律文件，并就其中涉及的法律问题提供合法合规性审查意见。 5.就改制后股东、董事、监事、经理的任职资格及条件提供法律意见。 (二)改制工作的关键环节和突出问题的应对措施 1.筹建申请阶段 （1）筹建前准备。要求农村信用社对照准入条件进行评估，开展组建农商行的可行性研究，拟定筹建工作方案，对原股金处置意向进行摸底。其中筹建工作方案中容易出现新增发起人入股起点设置过低，强制要求老股金进行清退，股金在提足各项准备、剔除国家扶持政策后仍有盈余的情况下不予增值，侵犯老股东的合法权益，法人治理架构设置有问题，如未设立独立董事，执行董事、职工监事的比例不符合规定的问题。对此，本所律师均进行重点的法律风险提示。 （2）履行法律程序，召开关于县联社改制组建为农村商业银行各审议事项的社员代表大会。一是本所律师对社员代表大会关于改制工作的专项会议的各项议程、议案和决议等提前审查，并进行法律见证，并发表明确意见。二是根据联社章程相关规定对会议召开程序及内容的合法有效性进行评判，出具法律意见书。 （3）原社员股金的清理与处置。在实际操作中，常见对无法联系或暂时无法确认身份的股金拟打包折算为农村商业银行股金的情形。对此，代理律师要求农村信用社进行老股金处置时必须履行完备的法律手续，督促农村信用社务必将股金拆包后进行处置。对于老股金处置，必须履行充分的告知义务，除了在营业网点张贴公告之外，还需在报刊、网站等其他媒体上进行公示；社员需要签署股金意愿调查表及申请表等文件；对于转让的社员，务必提供转让的真实材料，必要时进行见证；对无法确权的老社员必须有村委会或者居委会出具的证明，必要时通过公证的方式来出具证明；处置的结果通知到每位老股东，并根据自愿原则进行依法、公正处置，确保不侵犯老股东合法权益，并说明最终的处置情况。 2.开业申请阶段 （1）征集发起人及验资，确保股金真实到位。在《发起人协议书》规定的时间内，由发起人将认缴的全部股金汇至专用账户，原股金转入的除外。股款缴足后，由筹建工作小组聘请中介机构（会计师事务所）进行验资。重点对股东资格的审核情况及入股资金来源是否真实合法进行说明。 （2）履行法律程序，召开创立大会暨第一次股东大会，第一届董事会第一次会议，第一届监事会第一次会议。对上述会议进行律师见证，并对会议的召集、召开程序，出席会议人员的资格，表决程序、决议内容的合法性，表决结果的有效性等发表法律意见。 （3）确定分支机构负责人人选及对分支机构的授权，提交开业申请。对所有现任分支机构负责人进行离任审计，研究确定农商行分支机构负责人人选和研究对分支机构的授权，授权应该根据分支机构的经营管理水平、人员状况、当地的经济情况等实施差别授权。
【案件结果概述】
代理律师参与改制的都匀、晴隆等10家县联社经历以上筹建申请和开业申请两个阶段，历时约一年多，有针对性地配合筹建工作小组完成银监部门提出的若干整改意见之后，上述10家县联社均获得了银监部门的许可，成功改制为农村商业银行并顺利挂牌开始营业。
【相关法律规定解读】
【案例评析】
农村信用社经历了从合作制到股份合作制再到今天的以股份制为目标的改制组建为农村商业银行，不单单是为了“换牌子”“甩包袱”和“增体量”，而是在追赶现代企业制度的形势潮流中，重点对产权制度和治理结构作体制革新，目标是确立符合商业化运营的市场主体地位和建立符合现代金融企业制度的内部治理制度体系。在法律层面上，改制的基本动因主要包含以下几方面： 一是正名。农村信用社改制组建为农村商业银行，一部分人将改制的主要目的浅显地理解为将信用社的名称变更为农村商业银行，也即是“换牌子”，这样的理解是不够贴切。应该说改制是依照法律、法规、政策和规范性文件的规定将农村信用社变更为农村商业银行更为贴切，而不仅仅是变更名称。当然，农村信用社改制为农村商业银行，正名应该是改制的直接动因之一，基于历史原因形成的农村信用社在当前的法律体系中是缺乏明确市场主体地位的，虽然其集体企业的法人主体资格在实践当中受到实然保护，但无法上升到现代企业制度的法律主体层面，如果脱离了政策层面的支持，则摆脱不了名不正的尴尬。名不正则言不顺，言不顺则事不成，故农村信用社改制的首要任务是为其正名。然而正名并不能单纯地将其名称直接变更为农村商业银行（公司），需要按照法律的规定进行操作，也就是改制。 二是确权。自1996年国务院发布《关于农村金融体制改革的决定》脱离农业银行的行政隶属关系，并以确立“农民自愿入股，社员民主管理，主要为社员服务”合作金融组织地位为目标的重大变革以来，农村信用社还主要经历了2003年、2008年的多轮改革，但多轮改革均建立在原有信用社的基础上，未打破合作制和股份合作制的局面，加之普遍存在入股管理和股金管理混乱甚至违法违规操作，例如在发放贷款时设入股为条件，或名为入股实为存款的假入股，又如“保息分红”、可随时退股等等，坏现象的形成固然跟监管缺位有必然的联系，但根本原因还在于产权归属不清，进而产生恶性循环。因此，在本轮改制组建农村商业银行过程中，主要任务之一必然是股金的清理、确权并加以处置，通过对原社员股金处置改变长期以来形成的股金混乱局面，真正建立企业产权归全体股东享有的新结构，发挥农村商业银行作为现代金融企业所固有的利益约束制度功能。 三是立制。现代企业制度已被证实为企业长足、健康发展的基石，其内涵包括产权制度、组织制度和管理制度，产权制度和组织制度是以从体制层面建立“三会”制度为核心的法人治理结构，管理制度是从机制层面建立内部控制体系。从农村信用社的改革史看，自1996年的改革开设就已经明确了“三权分立”的核心制度，历经多轮改革后至今“三会”制度仍形同虚设，作为农村信用社宪章性文件的章程被束之高阁，要么蒙尘、要么鼠啃，并未起到规范企业运行的功能。社员代表大会名为最高权力机构，实际被虚化。理事会、监事会深受控制和操纵，开会不叫开会叫“过会”，流于过场。内控管理制度对于金融企业而言起到规范企业运作和内部人经营行为的功能，但这一制度功能也因体制方面的原因而大打折扣，制度的产生、执行和监督均受到不同程度的边缘化。因此，在本轮改制组建农村商业银行过程中，打破原有的决策、执行和监督权力分配格局，构建合理的产权结构，完善公司法人治理，形成新型权力制衡体系，以及内控体系方面的建章立制是改革的应有之意。 农村信用社的改制是一个漫长复杂的过程，组建农商行不同于统一法人改革，是一次完全按照股份制要求，对产权组织模式进行彻底改造的根本性变革。农村信用社改制为农商银行的一大明显进步就是机制更为科学、严谨，流程更为规范，符合现代化经营理念，所以在农村信用社筹建阶段各项工作必须符合法律程序，杜绝逆程序操作现象。必须严格依照合法程序，由社员代表大会审议通过改制议案、筹备机构设立、清产核资和资产评估、股金清理与处置等相关重要程序及事项，律师全程参与其中进行尽职调查并且对重要的会议进行了法律见证，出具有效法律意见书，留存档案，确保有据可依，依法合规。 有人说，农村信用社服务“三农”的政策导向与改制之后农村商业银行的商业盈利宗旨相背离，实则不然，反观短短二十年，农村信用社之所以能异军突起，成长为农村金融体系中的主力军，并非单纯源于政府扶持，更大程度上应得力于农村金融市场的反哺。在农村信用社改制组建农村商业银行过程中，固然需要如上述分析考虑为其正名、确权和立制，但立足服务“三农”是其生存和发展的根基，应永葆不变。律师参与农村信用社改制并提供专项法律服务，可有效推动改制工作合法合规的进行，对农村信用社改制组建农村商业银行起到总设计功效，确保改制效率。
【结语和建议】
建议农村信用社加强管理行为、运行效能和履职尽责的考核力度，增强发展的内在约束和风险管控能力。落实好自身工作职责、加大政策扶持力度，强化协调配合，建立和执行工作督导机制，确保改制工作扎实推进，顺利完成。在参与农村信用社改制的过程中，深感农村信用社在面对经济下行压力和日趋激烈的竞争之时，改革迫在眉睫。组建农村商业银行符合我国市场经济内在发展规律，虽然面临一些困难。但挑战与机遇同行，只要充分利用现有的机遇、发挥自身独有的优势，建立以市场经济为基础，以企业法人制度为主体，以产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，就一定能在中国银行业中获得举足轻重的地位，为我国“三农”、中小企业及县域经济的发展贡献力量。
