案例内容
【案情简介】
2016年11月21日，广东省某县某镇人民政府就某村村民廖某相、温某对坐落于某镇某村某路口的土地使用权属争议作出上府行处字第[2016]2号《处理决定书》，决定争议土地仍交由温某管理使用。 廖某相不服该《处理决定书》向某县人民政府申请行政复议，某县人民政府作出紫金府行复[2016]12号《行政复议决定书》，维持了某某镇人民政府作出的上府行处字[2016]2号《处理决定书》。 廖某相遂向广东省某县人民法院提起行政诉讼，请求法院依法撤销某镇人民政府[2016]2号处理决定书和某县人民政府[2016]12号复议决定书，依法拆除温某在争议土地上建造的建筑物和小店。
【代理意见】
律师受委托担任某镇政府代理律师发表代理意见认为： 被告某县某镇人民政府依照法律法规、行政规章，遵循法定程序，就原告廖某相与第三人温某之间因土地使用权属争议作出的上府行处字[2016]2号《处理决定书》，认定事实清楚，程序合法。理由如下： 第一，《处理决定书》认定事实清楚，适用法律正确。 首先，原告廖某相与涉案土地并不具有直接利害关系，本无权主张土地使用权属存在争议，经法庭调查查明，争议土地既未经政府确权发证，又未经某某村民小组发包给农户经营管理，因此原告不属于基于土地权属凭证或政府机关相关公文及文件对涉诉争议土地提出权属要求的当事人，其无权就涉案土地提出权属要求。 其次，原告对涉案争议土地从未有过管理使用之事实。被告经调查查明，某村某路口的河坝内有部分土地自二十世纪八十年代以来，一直由原告的哥哥廖某某一户管理使用，直至2009年前后丢荒。此外，第三人温某管理使用之坝地位于原廖某某坝地的北面，廖某某坝地北至温某修筑的围墙、小店南面围墙处。第三人温某与案外人廖某某各自管理使用之土地界限清晰、范围明确，纵使原告经其兄廖某某同意使用其兄管理使用之土地，其可使用土地范围也在争议土地范围之外。 再者，第三人温某已对涉案争议土地形成长期、持续、稳定管理使用之现实。根据法庭调查，涉案争议土地系为温某、黄某兰、廖远某、廖某生、廖少某等于1970年代便开垦管理的坝地及部分原村道路底。1992年前后，经与黄某兰、廖远某、廖某生、廖少某等农户对换土地后，涉案争议土地已为温某所实际管理使用。根据《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款，“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处。” 综上，某镇人民政府作出的《处理决定书》，做到了从实际出发、尊重历史，该具体行政行为内容合法，符合依法行政的要求。 第二，被告作出的《处理决定书》程序合法。 根据《土地权属争议调查处理办法》第二十三条，“国土资源行政主管部门对受理的争议案件，应当在查清事实、分清权属关系的基础上先行调解，促使当事人以协商方式达成协议。调解应当坚持自愿、合法的原则”，经法庭调查查明，被告在作出《处理决定书》前，分别于2016年9月19日、2016年10月8日两次向争议各方送达《调处通知书》，组织争议各方进行调解，但因第三人温某拒绝调解，未能达成调解协议。据《广东省土地权属纠纷处理条例》第十四条第二款，“调解不成的，应及时作出处理决定。”被告在组织调解未果的情况下，根据调查查明的事实作出处理决定，符合法定程序。另据《土地管理法第十六条》，“个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级人民政府处理。”被告其行政主体适格，符合法定程序，依法应当予以维持。
【判决结果】
某县人民法院如下行政判决：驳回原告廖某相的诉讼请求。
【裁判文书】
本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定：“个人之间、个人与单位之间的争议由乡级人民政府或县级人民政府处理。” 原告廖某相与第三人均为某镇某村某村民小组村民，被告某县某镇人民政府具有对原告廖某相与第三人温某土地争议处理的法定职权。争议地是由上义河长期冲积而成的坝地，其所有权属于集体所有。某村村民陆续将包括争议地在内的整片沙坝地开垦使用，但均无取得土地权属依据。争议地主要是由第三人开垦的坝地及与其他村民兑换取得，小部分是原村道老路底，长期以来由第三人实际管理使用。 被告以历史事实作为依据从有利于村民生产、生活出发，将争议地确权给第三人，符合法律规定。被告作出的（上府行处字[2016]1号）《某某镇人民政府土地权属争议处理决定书》由于违反土地权属纠纷应组织争议双方当事人进行调解的程序，被某县人民法院以违反法定程序撤销。后被告组织双方进行调解，由于第三人明确拒绝调解，被告根据查明的事实，依据相关法律规定作出上府行处字[2016]2号《某某镇人民政府土地权属争议处理决定书》将争议地确权给第三人，事实清楚，程序合法、适用法律法规正确，本院予以支持。 被告某县人民政府作出紫金府行复[2016]12号《行政复议决定书》程序合法，本院予以维持。原告诉请缺乏事实、法律依据，本院不予采纳。故此，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》五十四条第二款之规定，判决如下： 一、驳回原告廖某相的诉讼请求。 二、案件受理费50元，由原告廖某相负担。
【案例评析】
本案属于土地使用权属纠纷，但与一般的土地使用权属纠纷不同的是，本案中争议土地一直未分配给村民承包经营，原告廖某相及第三人温某均无取得土地权属依据，因此，包括争议土地在内的整片沙坝地，长期以来都是遵循“谁开垦、谁使用”的惯例，由村民进行管理使用。 一定程度上来说，土地使用权未确定权属而由村民管理使用的现象，在农村地区并不少见，一旦发生争议，就提高了行政机关处理此类纠纷的难度。尤其是行政机关在处理此类纠纷时要同时遵循行政合法、行政合理、公平正义等原则，如何正确定纷止争便需建立在行政机关能够准确认识和把握法律条文的基础上。 在行政诉讼中，人民法院主要针对具体行政行为的合法性进行审查。因此，行政机关在土地使用权属纠纷中作出的裁决决定，是否能够得到法院的支持，则建立在其裁决程序、决定内容是否合法的基础之上。 本案中，某县某镇人民政府在经调查、组织争议各方调解之后，因无法形成调解协议而作出裁决决定，其程序符合法律规定，避免了其作出的裁决决定因为程序不合法而被人民法院予以撤销的情况出现。 对此，在法庭审理过程中，代理律师也充分向人民法院阐明了某县某镇人民政府作出的涉案裁决决定程序合法的事实，为最终获得胜诉判决奠定了基础。 当然，在原告廖某相与第三人温某对争议土地均未取得权属依据的情况下，如何确定争议土地由哪方管理使用。对此，某县某镇人民政府经调查后确认，争议土地自1970年代以来一直由第三人温某管理使用，原告廖某相不具有管理使用争议土地的事实，从现实出发，决定将争议土地继续交由第三人温某管理使用。 某县某镇人民政府的这一决定，符合法律规定。根据《土地权属争议调查处理办法》第三条，“调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实”；《广东省土地权属纠纷处理条例》第四条第一款，“人民政府调处土地权属纠纷，必须坚持以事实为依据，以法律为准绳，尊重历史，照顾现实，充分协商，妥善调处”。在处理土地使用权权属纠纷中，“尊重历史、照顾现实”是行政机关应当遵循的基本原则。尊重历史事实，同时根据现实情况从实际出发，对于保持土地的有效利用具有积极的促进作用。 由于第三人温某已经在长达三十余年的时间里管理使用争议土地，争议土地继续交由其使用，并不会损害集体利益和其他村民的合法权益。因此，某县某镇人民政府作出的上述决定，符合法律规定。
【结语和建议】
农村土地纠纷问题一般较为复杂，又涉及村民利益，行政机关在处理此类纠纷时在实体方面一般不会出现什么问题，容易产生问题的是程序不合法或者程序存在瑕疵。 行政机关要特别重视程序合法。而法院在审理此类案件时，也应当重视调查研究，必要时应当到现场调查，尊重历史事实，从实际出发，正确定纷止争。
