案例内容
【案情简介】
2016年5月13日，依据欧洲钢铁协会（The European Steel Association）申请，欧盟委员会（The European Commission）作为调查机关发起了针对原产自中国的热轧卷板钢铁产品进行反补贴调查。 该案共九家中国被调查产品生产商参与了抽样调查程序，最终四家中国企业被确认为强制应诉企业：中国本溪钢铁（集团）公司、河北钢铁集团、江苏沙钢集团、首钢集团。四家强制应诉企业在调查期内向欧盟出口量占中国总出口量的68%。Dentons中国重庆办公室与Dentons欧洲布鲁塞尔办公室跨区域合作组成律师服务团队代理了四大强制应诉企业之一，中国最大的民营钢铁企业江苏沙钢集团。该案调查期内，沙钢集团出口至欧盟的被调查产品销售额大约为4.5亿美元，在欧盟市场具有较大市场份额。 针对被调查产品热轧卷板，欧盟委员会已于2016年2月发起了针对中国的反倾销调查，故在反补贴调查发起时，反倾销调查还在进行当中。反倾销调查于2016年10月做出初步裁决，2017年6月4日做出最终裁决。在反倾销调查进行过程中，欧盟委员会进一步发起反补贴调查，反倾销和反补贴几乎同时进行，可见欧盟并不想给被调查产品留“活路”。 特别地，此次调查正值对中国“市场经济国家”（欧美国内法中的概念，并非WTO规则概念）地位认可的敏感时期。根据《中国加入世界贸易组织议定书》（以下称简称“入世议定书”）第15条，WTO成员方可以依据国内法对中国产品的反倾销调查中适用“替代国”方法，且无论如何应在加入之日后15年（即2016年12月11日）终止。故，无论欧美国家是否承认中国为一个市场经济体，以替代方法计算正常价值和倾销幅度的做法，均应自2016年12月11日起停止适用。因此，本案调查时，“中国入世议定书第15条”正是国内外关注焦点的时期。然而，各方面信号均显示，欧美等WTO成员企图“耍赖”，在2016年12月11日之后延续反倾销“替代国”做法。后来的应诉过程也表明，欧盟想借助此次反补贴调查机会收集资料作为否认中国市场经济地位的相关证据。大成律师服务团队深知所处的敏感时期以及自己代表的不仅仅是一家普通的中国企业，背后还有整个中国钢铁行业甚至是整个中国经济状况在WTO的呈现，在应对调查过程中，承受了来自各方的巨大压力。本案于2016年5月13日正式发起立案，我们代理沙钢集团应诉，代理中国出口商全面配合欧盟委员会的反补贴调查，以期获得不征收或少征收反补贴进口附加关税的结果，打破贸易壁垒，维持中国出口商在目标国家继续出口的渠道。
【争议焦点】
欧盟国内产业主张中国政府对原材料的补贴传递到下游产业，因此政府低价提供原材料项目是主要的补贴项目。另外，申请方也指控中国出口商从低价提供电力、西部地区税收优惠、土地使用税减免、高新技术企业所得税优惠、进口原材料和设备的关税和增值税减免、驰名商标和中国著名商标的一次性奖励、中小企业开拓国际市场基金、银行特别是国有银行贷款利率优惠等补贴项目中受益。上述主张中提到的各类补贴项目均是整个案件调查的重点内容。江苏沙钢集团特委托北京大成（重庆）律师事务所代理中国出口商全面配合欧盟委员会的反补贴调查，以期获得不征收或少征收反补贴进口附加关税的结果，维持中国出口渠道。
【律师代理思路】
本案于2016年5月13日正式发起立案，我们代理沙钢集团应诉。律师服务团队运用各自的专业与勤恳，积极地配合了整个调查，在两个星期内提交了抽样问卷并被确认为强制应诉企业参与应诉。经过一个多月的准备，我们于2016年8月正式提交了原始的调查问卷。并在其后两个月内先后收到三次补充问卷，我们均完全配合答复并提交了补充问卷。2016年10月31日至11月11日之间积极配合了现场核查，在核查之后多次提交律师抗辩和评论以维护企业利益。准备和提交调查问卷是整个案件的核心工作，所有法律的规定都被转化为具体的问题和数据，在代理客户回答相关问题的时候必须对包括《WTO补贴与反补贴措施协定》和《欧盟反补贴基础条例》（the Basic Anti-subsidy Regulation）非常熟悉，这样才能够有效保护客户利益。反倾销反补贴律师同时需要具备深厚的财务背景，最终反倾销和反补贴税率的计算都是基于财务数据的分析。在问卷回复准备期间，有效的法律策略需要熟练驾驭财务数据来加以贯彻，但最根本的还是对法律及判例的深刻理解。 沙钢集团虽然是以集团名义整体应诉，但具体涉案的企业包括三家被调查产品生产公司、一家中间原材料生产公司、二家原材料采购公司、一家境内贸易公司、三家境外贸易公司、一家境内财务公司以及沙钢集团公司（以上所有公司的母公司）本身。以上十二家公司作为独立的法律主体参与到整个调查，分别回复了调查问卷并提供了相应的证据。原始的调查问卷主要分为5部分： （1）公司的基本情况，包括公司营业信息、股东会、董事会情况，内部结构信息和外部关联公司信息； （2）涉案产品信息； （3）公司的整体财务数据，包括销售额、产能产量、生产成本、库存商品、劳工信息、固定资产投资等； （4）对欧盟的销售数据； （5）政府补贴信息。此部分是本案调查的重点，具体包括以下内容：(i)政府计划和项目，如中央政府的五年计划等；(ii)政府低价提供产品和服务项目;(iii)政府对电力、煤气等燃料动力供应的补贴；(iv)政府低价提供原材料（如煤、焦炭等）；(v)政府提供土地使用权；(vi)银行贷款利率的补贴，特别是国有银行发放的贷款利率；(vii)政府提供给企业出口信贷计划；(viii)政府提供的税收优惠，如税收减免等；(ix)其它任何形式的政府补助。 我们先后于2016年8月提交了原始的问卷回复、2016年10月先后三次在调查机关拒绝延期的基础上及时提供了补充问卷回复。原始问卷及补充问卷回复中我们提供了应诉主体针对每一部分的明细数据，以及大量的证据原件及英文翻译件以佐证，包括：所有公司的基础资料（营业执照、验资报告、公司章程、股东会和董事会决议等）；所有公司持有的超过100多块土地转让合同、土地权属证书、付款证明；所有公司的近100份贷款合同；调查期内所有公司的电力和燃料动力超过100份采购发票和付款证明；所有公司2012年至2015年的增值税和企业所得税纳税资料；所有公司收到的政府补助文件；所有公司2012年至2015年的审计报告。为了进一步佐证我们的主张，我们甚至提供了相关的中国国内法及翻译件，如与税收、土地使用权相关的法律。 自身在应对反补贴调查的同时，我们也配合了中国政府在该案的应诉，向中国政府提供了企业调查问卷回复，以及对应的证据材料：关联企业清单、政府补贴项目清单、土地信息、银行贷款清单、原材料采购信息、电力采购价格明细等。 在正式现场核查之前，调查机关已经向中国企业提出了无理要求：向银行出具函件许可调查机关自行前往银行调取其所有的银行存贷信息。此要求不仅无理，且与案件调查本身无关，与案件有关的银行贷款信息我们均已经按照欧盟反补贴调查相关规定真实、完整地提交。如果满足其这一要求，可能会泄露很多与案件无关的企业信息甚至整个中国钢铁行业信息，后果不堪设想。虽然律师代理应对调查的原则是“配合”调查，但律师在考虑了各方面因素特别是中国入世15年的敏感时期这一因素之后，认为不能无条件配合，配合应止于案件本身。在与客户充分沟通之后，最终正式拒绝了这一无理要求。同时，中国所有应诉企业均拒绝了这一要求，杜绝了可能存在的风险。 2016年10月31日至11月11日，欧盟委员会对沙钢集团进行了长达整整两个星期的现场核查，仅仅是补贴调查（未与倾销调查一起）现场核查如此之久已属罕见。核查内容包括前期提交的所有数据资料的真实性、完整性的核实，以及现场提出的进一步要求。此次核查内容也非常广，除了调查问卷提交的所有内容，甚至调查了沙钢集团海外投资的情况。核查现场调查机关要求我们提供调查期之前收到的政府补贴数据，理由是存在之前收到的政府补贴但分摊到调查期内的收益未填报的可能性。代理律师当场提出该要求不合理，我们应当相信独立的第三方审计师出具的审计报告，如果调查期内的审计报告未显示分摊至当期的收益，我们不应当自行分摊，并提出了相关WTO案例供参考。在调查机关的一再坚持下，我们按照要求提供了所有公司近10年的补贴数据和资料，并提出了具体的分摊建议以最大限度维护企业利益。核查现场遇到的另一困难是企业持有的土地使用权问题。由于沙钢集团内作为独立法律主体的关联公司众多，历史久远，中间经历众多变更，涉案企业最初的土地转让情况难以追溯，代理律师在核查前后均多次前往当地国土部门了解情况，获取信息和资料，最大限度的还原历史，避免被认定为不配合的企业。 根据欧盟委员会2017年2月的公告，本案无临时反补贴措施，案件调查继续。 但欧盟委员会2017年3月6日的发给我们的正式邮件给了我们致命一击：欧盟委员会决定不接受沙钢集团的应诉，理由有两点：一是贷款银行未参与到本案的调查。即此前沙钢集团及其它所有应诉中国企业均拒绝了允许调查机关前往银行调取所有银行信息的要求。二是沙钢集团未填报调查期之前收到的政府补贴，这部分补贴存在分摊收益至调查期内的可能，即现场核查时调查机关提出的要求。 针对该邮件，如果我们不提出异议，将会导致整个应诉的失败，沙钢集团最终将以不配合的企业身份在该案件中获得一个惩罚性的最高税率。这是企业和律师均不希望看到的。故代理律师迅速地针对该邮件中两项理由在事实基础上提出了专业的抗辩并最终被接受。 2017年4月28日，欧盟委员会发布终裁披露。代理律师认真研究终裁披露的内容和计算方法之后，提出了专业的评论和抗辩。特别是针对贷款基准利率问题，欧盟委员会非常武断的适用极端例外的信托融资利率认定为中国企业一般的融资成本，极大的扭曲了相关项目的补贴率水平。而且在有关不同贷款期限的利率问题上，适用相对差而不是绝对差，进一步在扭曲的基础上扩大了扭曲程度。虽然针对前者的抗辩最终未被接受，但欧盟委员会接受了就后者的评论并相应修正了计算方法，进一步降低了沙钢集团的税率。 纵观整个调查过程，可以发现由于此次调查正值中国入世15年、入世议定书第15条即将失效的敏感时期，欧盟明显想借助此次调查机会收集资料作为否认中国市场经济地位的证据，并且在调查过程中多次向应诉企业发难：如拒绝所有延期申请，如要求应诉企业向银行出具函件许可调查机关调取所有的银行存贷信息，如进行了长达半个月的现场核查，如要求核查沙钢集团近十年的财务信息等。代理律师巧妙地配合了调查的每个阶段，并对欧盟委员会各阶段的报告提出多次抗辩和评论。特别是对终裁披露的评论，直接达到了降低沙钢集团税率的效果。
【案件结果概述】
经过一年多的努力应对调查，该案于2017年6月9日正式终裁，大成服务团队代理的沙钢集团获该案最低税率4.6%，同时该税率也是欧盟钢铁案件调查历史上的最低反补贴税率。该案其它涉案中国企业的调查结果分别为：河钢7.8%；本钢28.1%；首钢：31.5%；其它配合应诉企业：17.1%；其它不配合应诉企业：35.9%。
【相关法律规定解读】
《WTO补贴与反补贴措施协定》的相关规定： 第一条 补贴的定义 1、为本协议之目的，以下情况应视为存在补贴： (a)(1)在某一成员的领土内由政府或任何公共机构(在本协议中统称“政府”提供的财政资助，即： (i)涉及资金直接转移的政府行为(如赠予、贷款、投股)、资金或债务潜在的转移(如贷款担保)； (ii)政府本应征收收入的豁免或未予征收(如税额减免之类的财政鼓励)； (iii)政府不是提供一般基础设施而是提供商品或服务，或收购产品； (iv)政府通过向基金机构支付或向私人机构担保或指示后者行使上述所列举的一种或多种通常应由政府执行的功能，这种行为与通常的政府从事的行为没有实质性差别，或 (2)存在1994年关贸总协定第十六条规定所定义的任何形式的收支或价格支持，和 (b)由此而给予的某种利益。 2、上述第1款所定义的补贴应遵守第二部分条款的规定，如果该项补贴根据第二条规定是属于专向性的，则仅遵守第3部分或第5部分规定。 第二条 专向性 1、判定上述第一条第1款所定义的补贴是否属于授予当局专向性地给予管辖范围内的某个企业、产业、企业集团或多个产业(在本协议中均称“特定企业”)的专向往，应适用以下原则： (a)如果补贴授予当局或该当局以执行的立法将补贴的获得明确限于特定企业，这种补贴即具有专向性。 (b)如果补贴授予当局据已执行的立法对获得补贴的资格和数额规定了客观的标准或条件，如能严格遵守这些标准和条件，并且一旦符合资格便能自动获得补贴，该补贴即不具有专向性。有关的标准或条件必须在法律、规章或其官方文件中明确写明，以便能够对其加以核实。 (c)如果虽按上述(a)项和(b)项规定的原则而表现为非专向性，但有理由使人相信其在实际上具有专向性，则应考虑其他的因素。这些因素包括：由数量有限的特定企业使用的补贴计划，主要由特定企业支配使用的补贴，向特定企业提供按比例说是过分大的补贴，补贴授予当局以任意的方式做出授予补贴的决定。在引用本项规定时应考虑到补贴授予当局管辖范围内经济活动多样化的程序，以及已在实施的补贴计划的时间跨度。 2、仅仅给予补贴授予当局管辖权范围内指定地区的特定企业的补贴是专向性的。不言而喻，由各级政府的税收部门对普遍通用税率加以制定或改变不应被视为是一种专向性的补贴。 3、第三条内规定的补贴应认为具有专向性。 4、根据本条规定对专向性进行认定需在肯定性证据的基础上加以明确证实。 《欧盟反补贴基础条例》的相关规定： 第六条 受补贴方所获利益的计算 计算接受补贴方所获利益的规则如下：（a）政府对企业的投资不应视为企业受益，除非这种投资行为与一般的私人投资行为不一致；（b）关于政府贷款，如果贷款条件比在相同情况下正常商业贷款的条件优惠，则企业应被视为从此种贷款受益。企业因该政府贷款所实际支出的费用、利息等与相同情况下正常商业贷款须支付的费用、利息等之间的差额为补贴额；（c）贷款担保是典型的以企业受益而非政府支出为依据计算补贴额的事例。在这种情况下政府往往实际支出很少，而企业从中受益远大于政府实际支出。假设一个企业没有得到此种政府贷款担保，为获得该贷款应当支付的佣金、利息和费用等为补贴额；（d）政府提供货物或服务或者采购货物的情况下，如果政府提供货物或服务低于正常市场价格，或采购货物高于正常市场价格，则正常市场价格与政府实际支付价格之差为补贴额。
【案例评析】
调查涉及的法律法规及规范性文件为《WTO反补贴协定》和《欧盟反补贴基础条例》，主要的法律问题为：（1）专向性补贴的认定；（2）贷款形式的补贴幅度计算的基础---基准利率的确定以及不同贷款期限的利率问题。 对于第一项问题，专向性标准的产生是基于补贴概念界定的现实困难以及限制反补贴措施实施的客观需要，《WTO补贴与反补贴措施协定》提供了专向性认定标准，但无法摆脱针对个案解释与适用时的任意性或不确定性。故存在众多与各国国内法和实践相结合的解读。但存在WTO争端解决机构案件中专家组和上诉机构对专向性的法律解释供我们在具体案件中理解和参考，如欧共体对韩国DRAMS芯片反补贴措施案、印尼影响汽车工业措施案、美国对中国铜版纸反倾销与反补贴税案、美国对中国特定产品征收最终反倾销与反补贴税案等。 对于第二项问题，上述问题并没有代表性的理论或学术观点，该问题更多的是一个实践操作问题。但存在诸多案例支持我们的论点，如2011年新闻纸案、2013年的有机物涂层钢材案、2017年的太阳能电池板案、2014年玻璃纤维案、2014年聚酯短纤维案，在处理不同贷款期限的利率问题上，均是采用更合理的绝对差，而不是本案终裁披露最开始适用的相对差。 在中国入世15年、入世议定书第15条失效的敏感时期，欧盟发起的反补贴调查，“针对性”较强，具体操作中甚至超出案件本身，企业和代理律师甚至中国政府在应对调查过程中均承受着前所未有的压力。在如此紧张的局势下，我们代理的中国出口商仍然获得了非常理想的裁决结果。根据以往的反倾销反补贴调查案件经验，低于10%的税率都是罕见的，我们代理的沙钢集团获得了不到5%的税率，是欧盟钢铁案件调查历史上的最低反补贴税率。税率差异直接影响和决定企业是否能在该市场占有份额以及份额大小。大成服务团队代理的沙钢集团在本案中取得了最佳结果，直接决定其今后在欧洲市场的领先地位。
【结语和建议】
此次调查正值对中国“市场经济国家”地位认可的敏感时期，应诉过程中遭遇了诸多困难。在今后的反补贴案件代理过程中，委托代理人应当迎难而上，充分维护当事人合法利益，代理客户全面配合反补贴调查，以期在最大程度上获得不征收或少征收反补贴进口附加关税的结果，打破贸易壁垒，维持中国出口商在目标国家继续出口的渠道。
