案例内容
【案情简介】
赵某和钱某共同出资成立某达公司，注册资本1000万，其中赵某出资700万，钱某出资300万。公司法定代表人由钱某担任，赵某担任公司监事。2016年开始该公司在宁安市开发一楼盘项目，由于经营不善，该项目出现亏损，导致两股东产生争议。2018年赵某向公安部门举报称钱某涉嫌侵占公司财产，同年5月钱某被公安机关采取取保候审的强制措施。2018年6月赵某在钱某没有参加的情况下，召开了股东会议，决定免去钱某的法定代表人职务，任命孙某为新任公司法定代表人。2018年6月孙某持加盖公司公章的《变更登记申请书》和《股东会议决议》到宁安市市场监督管理局法定代表人变更登记。按照国家工商总局变更法定代表人提交材料规范，提交的材料缺少《营业执照》副本，故工商局登记人员让其补交缺少的营业执照。因该公司营业执照在钱某处，孙某无法提交《营业执照》。同日下午，该公司原任法定代表人（股东）钱某也向登记机关提供了有关情况报告，称营业执照和公章一直由他本人保管，公司股东对变更登记存在争议，赵某私刻公司公章，孙某无权代表公司申请变更登记。宁安市市场监督管理局以提交材料不齐全为由，作出了不予受理此次变更法定代表人登记决定，并向该公司送达了《不予受理决定书》。股东赵某因不服，向牡丹江市市场监督管理局申请复议，其认为宁安市市场监督管理局未依法履行法定职责，在其持有有效股东会决议和其他合法要件情况下，作出的不予受理决定于法无据，应予以撤销。
【调查与处理】
牡丹江市市场监督管理局依法受理申请人的复议申请，并追加公司股东钱某为复议案件第三人。在复议案件审理期间，股东钱某向法院提起了撤销《股东会决议》的民事诉讼，法院已受理。复议机关于以复议案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结为由，中止了此行政复议案件的审理。股东钱某提起的撤销《股东会决议》的民事诉讼进行了第一次开庭审理，目前法院还没有对此案下达裁判。
【法律分析】
本案争议的焦点问题为：营业执照是否为变更法定代表人登记的必备要件；登记机关对股东之间存在争议的变更登记的审查原则；复议机关可否以民事诉讼未结为由中止审理复议案件。 （一）营业执照是否为必备要件问题。根据《公司登记管理条例》第二条规定，申请公司变更登记，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。第二十七条规定，公司申请变更登记，应当向公司登记机关提交下列文件：（一）公司法定代表人（含拟任）签署的变更登记申请书；（二）依照《公司法》作出的变更决议或者决定；（三）国家工商行政管理总局规定要求提交的其他文件。而根据国家工商行政管理总局的《内资企业登记规范》要求变更登记还应提交公司的《营业执照》。公司变更登记行为系公司登记机关将公司内部已经形成的变更决议或者决定进行登记，以取得公示效力的法律行为。本案中，根据业已查明的事实，股东赵某在申请公司变更登记时，在该公司内部已经形成了相关的公司变更决议，因股东存在争议才无法缴回营业执照。根据《公司登记管理条例》有关证照管理的规定，公司登记机关依法作出变更登记决定，公司拒不缴回或者无法缴回营业执照的，由公司登记机关公告营业执照作废。由此可以看出，《营业执照》不是变更登记的必要材料。 （二）审查原则问题。依据《行政许可法》、《公司登记管理条例》、《企业法人登记程序规定》等法律法规的规定，工商行政管理机关审查法定代表人变更登记材料的方式是以形式审查为主，实质审查为辅。形式审查为主。依据《行政许可法》的规定，企业或者其他组织的设立等确定主体资格的行政许可事项主要是形式审查。所谓“形式审查”，是指行政机关只对申请人所提交材料是否符合法定形式、法定要求进行审查，而由申请人本人对材料实质内容的真实性负责。《行政许可法》第三十一条，《公司登记管理条例》第二条都对此作了明确的规定。因此，在登记工作中不应对申请材料的真实性、有效性、合法性作否定的假设，不应主观地将申请人提交的材料设定为不真实、不合法或无效。在申请人对申请材料真实性负责的前提下，登记机关主要是看申请材料的内容是否齐全、是否符合法定形式，证明材料是否相互印证、是否充分有效。实质审查为辅。《行政许可法》、《公司登记管理条例》也不排除需要对申请材料的实质内容进行核实的实质审查。如果登记人员在审查时对材料的真实性、合法性存有怀疑，申请人又无法对这些疑问作出合理的解释，登记机关可以对申请材料进行实质审查。本案中，作为登记机关的宁安工商局实际履行的就是“形式审查”义务。在登记期间，公司股东钱某提出了《股东会决议》不合法，使用私刻公章等问题，但鉴于目前我国法律法规没有对登记机关启动“实质性审查”的条件作出明确的规定，登记人员可以根据实际情况自由裁量，在此案中，登记人员在没有证据证明申请材料存在真实性、合法性问题的情况下，没有启动实质审查，并无不妥。 （三）未结民事诉讼可否作为中止复议审理的理由。引发此次登记纠纷的根本原因在于股东之间争议，本案中的盛达公司只有两个自然人股东，且股东之间矛盾激化。大股东赵某想利用股权优势，撤换小股东钱某的法定代表人职务，而小股东钱某则通过把持公司营业执照和公章的手段，不让大股东撤换法定代表人。根据《国务院注册资本改革》“明确政府对市场主体和市场活动监督管理的行政职责，区分民事争议与行政争议的界限。尊重市场主体民事权利，工商行政管理机关对工商登记环节中的申请材料实行形式审查。股东与公司、股东与股东之间因工商登记争议引发民事纠纷时，当事人依法向人民法院提起民事诉讼，寻求司法救济。支持配合人民法院履行民事审判职能，依法审理股权纠纷、合同纠纷等经济纠纷案件，保护当事人合法权益。当事人或者利害关系人依照人民法院生效裁判文书或者协助执行通知书要求办理工商登记的，工商行政管理机关应当依法办理。”的有关规定，本案中双方之间争议明显属于民事纠纷，在无法调和的情况下，应通过民事诉讼途径予以解决。在复议过程中，小股东钱某向法院提起了撤销《股东会决议》的民事诉讼，符合《国务院方案》中“先司法，后行政”的原则，也符合公司变更登记行为属于公示效力的法律行为的特征。为此，复议机关从彻底解决此次登记纠纷角度，作出了中止复议审理的决定。希望争议双方通过司法途径，先确认《股东会决议》效力，登记机关依法院生效裁判作出具体行政行为。
【典型意义】
随着我国经济的发展，商事主体越发活跃，特别是商事改革深入，宽准入重监管的落实，公司的股权纠纷和登记纠纷也是逐年增多，无论是对登记机关还是公司、利害关系人均造成很大困惑，甚至限于诉累。登记人员在工作过程中要严格按照有关法律要求，采取以形式审查为主，实质审查为辅的审查原则，对已发生的纠纷要按照国务院《注册资本登记制度改革方案》确定的民事优先和执行裁判的原则，尽量在源头上防止登记纠纷的发生。
