案例内容
【案情简介】
2017年9月7日，黑龙江省某市政府按照城市总体规划控制要求，作出预批（2007）第4号征地公告，拟征收位于某市西二环路西侧、绥兰路南侧的某市北林区北林办事处九三管理区、四平管理区、东兴办事处工农管理区集体土地，作为城市建设用地。牛某某等人承包经营的菜地在征收范围内。2007年9月12日，某市国土资源局发布听证告知书，并于当日向牛某某等88人送达。 牛某某等人申请听证，某市国土资源局作出听证通知，并于2007年9月14日召开听证会。某市政府将建设用地呈报材料“一书四方案”报请黑龙江省政府批准。“一书四方案”中的“征收土地方案”包含了征地补偿安置标准及安置补助费标准等内容。黑龙江省政府对“一书四方案”审查后，于2007年12月28日作出黑政土（2007）第150号、第157号《关于某市2007年度第四批次城市建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称150号、157号征地批复），同意某市政府在土地利用总体规划确定的城市建设用地规模范围内的集体农用地34.7956公顷（其中耕地32.8682公顷）转为建设用地并征为国有。2008年1月23日，某市政府作出（2008）第1号《某市人民政府征收土地及补偿方案》（以下简称1号补偿方案），土地补偿、安置、地上附着物及青苗补偿费标准按《黑龙江省土地管理条例》第二十七条、第二十八条、第二十九条规定及黑土资发（2000）第36号《关于下发各市（县）土地平均年产值标准的通知》（以下简称36号通知）执行，每平方米土地的前三年平均年产值菜田3.5元、大棚10元、温室13元；土地补偿费为平均年产值的10倍，安置补助费为平均年产值的6倍。牛某某等人不服1号补偿方案，申请裁决。2009年5月8日，黑龙江省政府作出黑政征裁（2009）1号《征地补偿安置标准争议裁决书》（以下简称1号裁决），认为从2000年至2008年底，全省征地补偿安置标准一直按照36号通知执行，某市政府将应支付给被征地集体组织的土地补偿费全部支付给被征地农户，被征地农户实际得到的征地补偿费为该耕地平均年产值的16倍，另外每平米又增加10元补偿费，该补偿方案制定程序合法，地类认定准确，产值标准合理，补偿数额合法，遂裁决维持1号补偿方案，并于同年6月11日向牛某某等人送达。2015年6月16日，牛某某等人提起行政诉讼，请求撤销1号补偿方案确定的补偿标准，依照法律规定重新作出征地补偿方案，按照土地征收前三年平均年产值的三十倍给予土地补偿和安置布置费；追加粮补、直补、一次性补贴，并办理社保。 某市人民政府委托律师代理该案件，经过庭审答辩，某市中级人民法院（2015）绥中法行初字第5号行政判决认为，《中华人民共和国土地管理法》第四十七条第二款、第五款所规定的三十倍补偿标准是附条件的，需经省、自治区、直辖市人民政府批准，牛某某等人要求按三十倍补偿，缺少必要条件。牛某某等人请求追加粮补、直补、一次性补贴、办理社会保险、于法无据，不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决驳回牛某某等人的诉讼请求。 牛某某等人不服，提起上诉。律师代理某市人民政府进行二审诉讼，二审法院认为1号补偿方案中确定的征地补偿安置标准和安置补偿费标准，经黑龙江省政府审批同意，符合36号通知确定的土地年产值标准，补偿标准并无不当，黑龙江省政府作出的1号裁决亦无不当。牛某某等人的诉讼请求于法无据。黑龙江省高级人民法院（2016）黑行终167号行政判决驳回上诉，维持一审判决。 牛某某等人申请再审至最高人民法院，律师代理某市政府进行再审程序。最高人民法院以牛某某等人未提供证据证明1号补偿方案中确定的补偿标准不能使其保持原有生活水平，其主张缺乏事实依据，缺乏证据予以佐证为由，驳回牛某某等人的诉讼请求。
【代理意见】
某市政府代理律师认为，某市政府征地程序合法，补偿标准合理，且已经召开了听证会。本案的争议焦点为某市政府作出的1号补偿方案、黑龙江省政府作出的1号裁决中确定的补偿安置标准是否适当。 一、 二审判决认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。 （一）征地程序合法。 首先，答辩人在征收申请人土地前，某市国土资源局于2007年9月7日按法定程序向征地所在地的北林区东兴办事处工农管理区，北林办事处的九三、四平管理区的被征地农户发布了2007年第4号征地预公告。 其次，2007年9月12日，某市国土资源局组织召开了有九三、四平、工农管理区的被征地农户参加的碧桂园征地听证会，就项目征地补偿的有关政策亲自向群众做了解释说明。征地预告发布后，某市国土资源局抽调专门队伍按照规定程序对征地前期所涉及的土地权属、面积、地类和附着物等情况进行了调查。根据现状调查结果，某市国土资源局依法制定了《征收土地方案》，方案中依法明确了征收土地补偿标准。 再次，在完成征地前期工作的基础上，答辩人按照征地审批报批的要求，将《一书四方案》等农用地转用和土地征收报件上报至黑龙江省人民政府。2007年12月，省政府下达了《关于某市二00七年度第三批次、第四批次城市建设农用转用和土地征收的批复》（黑政土【2007】第150号、157号）文件。《批复》明确同意将位于某市城市建设用地规模范围内的九三、四平、工农管理区的69.0956公顷集体农用地和建设用地征为国有，作为第三批次、第四批次城市建设用地。原告诉称的被占用的土地即在该批次征地范围内。 最后，答辩人接到省政府的用地批复后，即依法履行了征地批复后公告（2008年1月23日某市政府【2008】2号征收土地及补偿公告）和土地补偿登记程序。根据国家征地补偿的有关政策规定，向被征地农户进行了广泛宣传并按批准的《征地方案》足额兑现了征地补偿费用。 对以上事实，答辩人在一审提交了多组书证进行证实，申请人申请书中称听证会是走形式，没有征求多数农民意见与事实不符。 （二）补偿标准合理，有事实根据。 首先，答辩人是依照黑龙江省物价局黑土资发[2000]第36号《关于下发各市（县）人民政府上报的土地平均产值标准的通知》确定的补偿标准，该文件确定的土地年产值标准是根据《黑龙江省土地管理条例》的规定及各市（县）人民政府上报的土地平均产值标准基础上审定的，全省征地补偿安置标准一直按此通知所确定的土地平均年产值标准执行。并且该文件确定的土地平均年产值是黑龙江省内各市、县政府经过反复测算，经省国土资源厅、物价局会同有关部门审核后确定的，符合法律规定和黑龙江省实际情况。 其次，因2000年至2008年期间未出台新的标准，故在此期间黑龙江省全省征地补偿安置标准一直按照该文件确定的土地平均年产值标准执行。征地补偿安置费按照《土地管理法》和《黑龙江省土地管理条例》规定的土地平均年产值的上限倍数执行，即应支付给被征地集体的土地补偿费为耕地被征用前三年平均年产值的6-10倍，本案中是按10倍执行；应支付给被征地农户个人的安置补助费为耕地被征用前三年平均年产值的4-6倍，本案中是按6倍执行。 最后，在征地过程中，答辩人将应支付给被征地集体经济组织的土地补偿费全部支付给包括申请人在内的被征地农户，被征地农户实际得到的征地补偿安置费为该耕地平均年产值的16倍。对该事实，答辩人一审提交了申请人等被征地农户领取土地补偿费、安置补助费、征地奖金明细表及收据。收据体现被征地农户根据其被占地面积的不等，收到补偿费少则十几万元，多则三、四十万元，申请人牛某某的收款收据体现其收补偿款为288，960.00元。故申请人申请书中称，成了无业游民，生活困难与事实不符，申请人等被征地农户完全可以依据补偿款生活或投资经营。 （三）申请人等失地农户可依法申请办理社保措施。 首先，本案所涉地块被征用时，发生于2007年，在当时某市对于被征地的农户并未出台有关社保方面的细则，该细则是于2013年出台。 其次，如申请人等想享受相关社保待遇，应当依据绥政办发[2014]27号文件确定的程序，向所在的北林办事处九三管理区依法提出申请，经村民会议或村民代表会议讨论通后确定参保人员，经公示无异议后，由乡（镇）人民政府上报市国土资源部门进行确认，确认后由相关部门最终审核确认并履行相关程序。对此当地辖区组织已经进行宣传，一、二审庭审中答辩人也多次陈述该事实。 （四）一、二审判决适用法律正确。 申请人称，其应获得土地被征收前三年平均产值的30倍，是对《土地管理法》第47条第6款规定的错误理解。理由是该规定中补偿30倍是有四个条件的：1、依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的；2、经省、自治区、直辖市人民政府批准；3、可以增加安置补助费；4、土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均产值的30倍。故在申请人不具备上述条件下，答辩人根据《土地管理法》第47条第2款规定，按照上限标准支付土地补偿于法有据。
【判决结果】
再审法院作出裁定如下：驳回牛某某等88人的再审申请。
【裁判文书】
再审法院认为，本案争议焦点有二，一是某市人民政府作出的1号补偿方案确定的土地补偿费、安置补助费是否合理；二是某市人民政府征收土地程序是否违法，是否召开听证会。 就第一个争议焦点问题，再审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第四十七条的规定，征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿；征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附作物和青苗的补偿费；征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍；每一个需要安置的农业人员的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。1999年12月18日施行的《黑龙江省土地管理条例》第二十七条规定，征用耕地的土地补偿费，该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍，该耕地前三年平均年产值难以计算的，可以由市、县人民政府根据本地实际，按照旱地、水田、菜地，制定平均年产值具体补偿标准，报省人民政府土地行政主管部门审核同意后，由市县人民政府发布实施。本案中绥化市政府1号补偿方案中所依据的平均年产值，系根据黑龙江省国土资源厅、省物价局下发的36号通知确定，该标准的确定于法有据；1号补偿方案确定的土地补偿费为平均年产值的10倍，安置补助费为平均年产值的6倍，均已达到法律规定的上限标准。因此，1号补偿方案确定的补偿标准符合法律规定。牛某某等人主张土地补偿费、安置补助费标准过低，应按照平均年产值30倍予以补偿，但未提供证据证明1号补偿方案中确定的补偿标准不能使其保持原有的生活水平，其主张缺乏事实依据。 就第二个争议焦点问题，再审法院认为：某市政府2007年9月14日召开听证会时的会议记录及到场人员名册，能够证明召开听证会并有被征地农民代表参加的事实，牛某某等人的主张缺乏证据佐证。 综上所述，再审法院认为，牛某某等人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第（三）、（四）项规定的情形，裁定驳回牛某某等88人的再审申请。
【案例评析】
一、行政诉讼法中的法律审查框架 在行政诉讼中，法院主要从事实和法律两个方面对被诉行政行为作合法性审查。对于后者，行政诉讼法构建了一个三层次的法律审查框架： 1．合法性审查。行政诉讼法第五条规定：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”这里所谓的合法，大致可以作“符合法律规定”之解释。在立法原旨上，“人民法院审理行政案件，是对具体行政行为是否合法进行审查。至于行政机关在法律、法规规定范围内作出的具体行政行为是否适当，原则上应由行政复议处理，人民法院不能代替行政机关作出决定”。由此，在行政诉讼法之外产生了与“合法”并列的“适当”概念，即行政行为是否适当，原则上不属于法院的合法性审查范围；只有在法定例外情形下，法院才能对行政行为作适当审查。 2．合法性审查基准。在行政诉讼法第五条总则性规定之下，第五十四条第（一）项正向规定的合法性审查基准有：（1）证据确凿；（2）适用法律、法规正确；（3）符合法定程序。第（二）项反向规定的合法性审查基准有：（1）主要证据不足的；（2）适用法律、法规错误的；（3）违反法定程序的；（4）超越职权的；（5）滥用职权的。 3．合法性审查方法。在合法性查基准中，既有与事实认定有关的证据审查、运用方法，也有与法律适用有关的法律解释、法律竞合选择等方法，前者由行政诉讼法第三十一条至第三十六条规定，后者由行政诉讼法第五十二条、第五十三条作出原则规定。在所有的合法性审查方法中，法律解释尤为重要。本文所称的法律解释，是法律规范适用于个案过程中因它的不确定性而由适用机关基干具体事实作出的确定性释义。没有个案就没有法律解释，所以，它有别于立法法规定的法律解释。在法律适用中一一无论是行政机关还是法院，遇有一般性条款和不确定法律概念时都要结合个案中的事实，运用法律解释技术将它们适用于个案。在行政诉讼中，法院有权对行政机关解释法律的结果重新作出解释，若认为行政机关解释是错误的，它可以用自己的法律解释替代之。 二、个案中的法律审查方法：法律解释 在这个征收案例中，法院基本上是在上述行政诉讼法规定的法律审查框架中对被诉行政行为作合法性审查。这里要进一步展开讨论的问题是，在这个法律审查框架的第三层次中，法院如何运用法律审查方法，即法律解释。 如前所述，法律解释通常涉及法律的一般性条款和不确定法律概念在个案中的适用问题。在这个征收拆迁典型案例中，法院在合法性审查中遇到的法律解释问题，主要是如下三个方面： 1、公共利益。宪法第十三条第三款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”但何谓“公共利益”，宪法并不明确。公共利益是一个由规则、判例等建构起来的框架性概念，它的核心部分属于无须论证的、不言而明的公共利益，如同光谱一般，它向四周延伸过程中渐渐变暗，直到溶入黑暗之中。而规则和判例的功能在于，公共利益应当在光谱的哪个刻度上形成“悬崖效应”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条以列举加兜底条款的立法方式，对“公共利益”作了初步界定，但它仍然不得不保留了如“基础设施落后”、“社会福利”和“保障性安居工程”等不确定法律概念，留待适用机关在个案中解释。在这个案例中，就是与公共利益相关联。 2．立法目的。立法目的是每一部制定法的“灵魂条款”，它是法律规则设计或者修改的基点，在法律解释中支配着解释者的走向。“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种事实上的动机。”行政机关在对法律作出解释时，其内容应当满足上述要求；同样，法院在对被诉行政行为进行合法性审查时，也要受到立法目的指引、规束，不可游离于立法目的所能顾及的范围之外。 3、违反法定程序。行政诉讼法第五十四条规定，被诉行政行为违反法定程序，法院可以判决撤销。但是，从最高人民法院所持态度看，被诉行政行为违反法定程序，并非当然一律撤销。因此，法院在对行政案件进行法律审查时，基本方向是注意区分法定程序的主次性，凡是被诉行政行为违反法定程序损害了原告合法权益的，则构成撤销判决的理由，反之则不然。
【结语和建议】
本案中，法院通过对某市人民政府作出的1号补偿方案确定的土地补偿费、安置补助费是否合理和某市人民政府征收土地程序是否违法进行全面审查，特别是从被诉行政行为实体和程序合法性等多个方面进行了审查，在确认行政行为合法性的前提下，裁定驳回了相对人的再审申请。 法院在行政审判中要坚持被诉行政行为合法性审查的标准，监督和促进行政机关全面履政府职能，助力法治政府尽快建成。在被诉行政行为达到合法性要求的情况下，法院应当作出明确的认定，既彰显依法行政的规则，使后续的行政执法活动有所遵循，又明晰权利保护的界限，为人民群众依法维权提供规范和指引。
