案例内容
【案情简介】
李德某等6人是某省珙县巡场镇余家村4组村民。2015年8月12日，李德某等6人通过政府信息公开得知，某省人民政府作出《关于珙县2011年第2批城市建设用地的批复》（【2011】543号），将其享有承包经营权的耕地征收。李德某等6人对该征地批复不服，向某省人民政府申请行政复议，某省人民政府以李德某等6人申请行政复议超过法定期限为由，作出川府复驳【2015】59号《驳回行政复议申请决定书》（以下简称59号《驳回复议决定》）。李德某等6人不服，向成都市中级人民法院提起诉讼，成都市中级人民法院于2016年5月30日作出（2016）川01行初98号行政裁定，认定59号《驳回复议决定》属于行政机关最终裁决的行政行为，不属于人民法院行政诉讼受案范围，裁定驳回起诉。某省高级人民法院于2017年3月10日作出（2016）川行终947号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。李德某等6人不服，委托北京某律师事务所律师向最高人民法院申请再审。
【代理意见】
李德某等六人代理律师认为：本案的争议焦点为59号《驳回复议决定》是否为终局裁决，是否属于人民法院行政诉讼受案范围？ （一）59号《驳回复议决定》属于人民法院的行政诉讼受案范围。 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》《中华人民共和国行政复议法》第十四条规定，对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。最高院2011年９月法释（2011）20号第一款规定：农村集体土地的权利人或者利害关系人（以下简称土地权利人）认为行政机关作出的涉及农村集体土地的行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定，人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（五）对征收、征用决定及其补偿决定不服的……。上述法律规定决明确将土地征收、征用的决定纳入行政诉讼受案范围。 59号《驳回复议决定》是在未进行实体审查情况下某省人民政府作出的行政复议决定，申请人对该复议决定不符服的，可以向人民法院提起诉讼。根据上述法律规定，59号《驳回复议决定》属于人民法院行政诉讼范围。 二、59号《驳回复议决定》不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款所述的终局裁决。 （一）《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”从该条款可以明显看出，依据国务院或省级人民政府作出的决定，来“确认自然资源使用权或所有权的”复议决定为最终裁决。而59号《驳回复议决定》只是以超过行政复议申请期限为由驳回复议请求，而非确认土地使用权或所有权的复议决定，59号《驳回行政复议决定》并未对本案所涉土地所有权或使用管问题进行实体审理或裁决。故59号《驳回复议决定》不属于《行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。 （二）根据相关法律规定，对省级人民政府行政针对征用土地决定所作的行政复议决定不服，可以向国务院申请行政裁决。在实践中，依法对省级人民政府的复议决定进行行政裁决，是国务院法制办公室的一项重要工作，国务院法制办公司也多次就此类行政裁决进行听证、审理，并作出行政裁决决定。如将59号《驳回复议决定》认定为终局裁决，那将完全否认国务院法制办公室作出行政裁决决定的职权依据，该认定与实践严重不符。 综上，59号《驳回行政复议决定》不属于终局裁决，属于人民法院的受案范围。
【判决结果】
一、撤销某省某市中级人民法院（2016）川01行初98号行政裁定及某省高级人民法院（2016）川行终947号行政裁定； 二、指令某省某市中级人民法院对本案进行审理。
【裁判文书】
最高人民法院经审查认为，结合原审法院的裁定和李德某等6人再审申请的理由，本案争议焦点是某省政府作出的59号《驳回复议决定》是否属于人民法院行政诉讼的受案范围。 《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》规定“《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。”依照上述法律和当时有效的司法解释规定，省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，公民、法人或者其他组织针对上述征收土地决定申请行政复议，复议机关依法作出实体处理的复议决定亦属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为。除此之外，如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。 在本案，李德某等6人对某省政府作出的川府土〔2011〕543号《某省人民政府关于珙县2011年第2批城市建设用地的批复》不服，向某省政府申请行政复议。某省政府作出59号《驳回复议决定》，以申请超过法定期限为由从程序上驳回行政复议申请，未进行实体审查，不属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决情形。故李德某等6人不服该复议决定因而提起诉讼，属人民法院行政诉讼的受案范围。本案一、二审法院认为李德某等6人的诉讼请求事项涉及的土地征收审批行为属省级以上人民政府的专属行为，以针对该专属行为的行政复议引发争议提起的行政诉讼不属于行政诉讼的受案范围为由，裁定驳回起诉，属适用法律错误，依法应予纠正。 综上，李德某等6人提起本案诉讼，符合行政诉讼法定条件，一、二审裁定驳回起诉不当，依法应予撤销。
【案例评析】
省级人民政府针对征收土地决定所作的行政复议决定是否属于终局裁决行为？ 关于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款应如何理解的问题。该条从字面理解来看，首先，省级人民政府所作的征用土地决定仅仅是确认土地等自然资源使用权或者所有权的依据，征收决定本身并不属于终局裁决。其次，本条所指的确认土地所有权和使用权的复议决定是依据征用土地决定所作，而不是对征用决定行政行为自身的审查，故省级人民政府针对征收决定所作的行政复议决定，无论是否对征用土地决定进行实质审查，均不属于终局裁决。且在实践中，对省级人民政府所作征用土地的决定可以申请行政复议，对省级人民政府针对征用土地决定作出的经过实体性审查的行政复议决定，仍可以向中华人民共和国国务院申请行政裁决。在行政复议范围内，并没有将征用土地决定以及针对征用决定所作的行政复议决定认定为终局裁决。虽然最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》对最终裁决作出了解释，但此解释在行政诉讼范围内将征用土地决定和经过实质审查的行政复议决定认定为终局裁决，实则限制了被征地农民的的救济途径。对于该解释，我们并不认同。
【结语和建议】
行政复议从本质上是行政行为，尽管它能够纠正下级行政机关的错误决定和行为，但不代表其内容绝对正确，因此，只要法律没有规定复议机关作出的行政复议决定是最终裁决的，公民、法人或者其他组织对行政复议决定（不管是作为还是不作为）不服的，可以向人民法院提起行政诉讼。但是对法律规定为最终裁决的复议决定，不属于人民法院行政诉讼的受案范围，公民、法人或者其他组织则不能再向人民法院提起行政诉讼。此规定既体现了人民法院依照法律规定对行政机关的行政行为实施的全面最终监督，也体现了法律特别授权行政机关全权处理某类行政管理活动而排除司法监督的一种例外安排。 对于被征地农民来讲，土地是其赖以生存的重要权利之一。在政府征地过程中，确实存在被征地农民知情、确认、听证的权利无法保障、征地安置补偿方案不合理、农用地被认定为建设用地等违法情况，如果将征用土地决定及针对征用土地决定所作的行政复议决定认定为终局裁决，那么，被征地农民的合法权益将受到侵害，故应当从保障被征地农民权益角度，将征用土地决定及其复议决定纳入行政诉讼的受案范围。
