案例内容
【案情简介】
2017年5月11日，德某兴业科贸有限公司（以下简称德某兴业公司）向某市交通委员会运输管理局（以下简称运输管理局）提出放射性物品道路运输经营许可申请。申请运输经营的范围包括：一类、二类和三类放射性物品。运输管理局收到德某兴业公司的申请后，于2017年5月24日对其设施设备、场地等情况进行了现场勘查，在《行政许可现场勘查单》上记载“停车场地：停车场地理位置与原勘查地点基本在同一地点，位于居民区；备注：部分从业人员不具备聘用条件；实地查勘意见：不符合开业条件”。实地查勘人员签字确认，德某兴业公司杨晓明签字确认并在申办单位一栏中记载“对上述位于居民区的说法有异议，认为远离居民区”。经运输管理局勘查，德某兴业公司停车场地位于某市房山区阎村镇小紫草坞村北里80号院内，独立封闭，地面硬化，面积约500平方米，距东侧民房76米，距南侧民房74米，距西侧养殖场38米，距北侧养羊场66米，距离该院50米为小紫草坞村西村口。德某兴业公司提出上述放射性物品道路运输经营许可申请时申报的从业人员共11名，其中有3名从业人员在提出放射性物品道路运输经营许可申请时，已经在其他企业就业，与其他用人单位建立了劳动关系。具体情况为：于志国，男，驾驶员，用人单位为某市熊猫烟花有限公司；杜立明，男，驾驶员，用人单位为北京东XXX；王新，男，驾驶员，用人单位为北京海天物流有限公司。 2017年6月1日运输管理局作出京1100XX运行管[货]字17001663不予批准决定书（以下简称被诉决定），不同意原告的放射性物品道路运输经营许可申请。以德某兴业公司停车场位于居住区，停车场东侧墙外即为群众健身场所，部分从业人员不具备聘用条件为由，不准予申请人放射性物品道路运输经营许可申请，并于2017年6月9日送达德某兴业公司。 德某兴业公司认为其符合从事放射性物品道路运输经营许可条件，应予许可，于2017年6月21日向某市交通委员会（以下简称市交通委）申请行政复议。市交通委依法受理后，2017年6月23日将行政复议答复通知书送达运输管理局，要求其提出行政复议答复意见和作出本案被诉决定的证据及有关依据。运输管理局2017年6月30日提交了答复意见、证据及依据。德某兴业公司2017年7月14日在市交通委申请查阅了运输管理局提交的答复意见、证据和依据清单，2017年7月27日书面申请召开行政复议听证会。市交通委2017年8月11日组织听证，德某兴业公司及运输管理局陈述了各自意见。因情况复杂，无法在受理行政复议申请之日起60日内作出复议决定，市交通委经报请负责人批准，将复议期限延长30日，并于2017年8月18日书面告知了德某兴业公司和运输管理局。 市交通委经审查完毕后，于2017年9月7日作出京交复字[2017]163号行政复议决定书（以下简称被诉复议决定），认为被告运输管理局作出的被诉决定认定事实清楚、证据充分、适用依据正确、程序合法，依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，决定予以维持，并于2017年9月12日向德某兴业公司送达被诉复议决定，维持被诉决定。 德某兴业公司不服运输管理局不予批准决定书及市交通委行政复议决定书，向某市西城区人民法院（以下简称一审法院）提起行政诉讼。一审法院于2018年3月27日作出（2017）京0102行初921号行政判决，判决驳回德某兴业公司的诉讼请求。 德某兴业公司不服一审判决，上诉至某市第二中级人民法院（以下简称二审法院），请求二审法院撤销一审判决，依法改判支持其一审诉讼请求。 二审法院于2018年8月30日作出(2018)京02行终1202号行政判决，判决驳回上诉，维持一审判决。
【代理意见】
运输管理局具有放射性物品道路运输经营许可的法定职权，作出的被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法，请求法院依法驳回德某兴业公司的诉讼请求。
【判决结果】
一审法院认定：被告运输管理局作出的被诉决定认定事实清楚，程序合法，适用法律正确；被告市交通委作出的被诉复议决定认定事实清楚、程序合法、适用法律正确；原告德某兴业公司请求撤销被告运输管理局作出的被诉决定并重新作出行政行为以及撤销被告市交通委作出的被诉复议决定的诉讼请求，缺乏事实和法律依据。判决驳回德某兴业公司的诉讼请求。 二审法院认定：德某兴业公司停车场位于居住区的事实，有场地租赁合同、房产证明、房屋坐落平面图等证据证实，且与行政许可现场勘验单相互印证，足以认定。德某兴业公司部分从业人员不具备聘用条件的事实，有拟聘用放射性物品运输驾驶员、押运员、装卸管理员承诺书，运输管理局行政许可及电子监察系统截图等证据证实，足以认定。运输管理局所作被诉决定认定事实清楚，适用法律正确，证据确凿，程序合法，并无不当。市交通委所作被诉复议决定亦无不当之处。判决驳回上诉，维持一审判决。
【裁判文书】
1、2018年3月27日某市西城区人民法院（2017）京0102行初921号行政判决 2、2018年8月30日某市第二中级人民法院（2018）京02行终1202号行政判决
【案例评析】
本案的审理焦点为被诉决定认定事实是否清楚？原告德某兴业公司申请从事放射物品运输经营许可是否符合行政许可的条件，被诉决定适用法律是否正确？ 关于焦点一、被诉决定认定事实是否清楚，涉及以下几方面问题： 对停车场位于居住区的认定问题。本案涉及的行政许可领域为放射性物品道路运输，对其停车场地是否位于居住区，应结合停车场自身条件及周边相邻建筑等客观情况予以综合判断。居住区是指具有一定的人口和用地规模，并集中布置居住建筑、公共建筑、绿地、道路以及其他各种工程设施，被城市街道或自然界限所包围的相对独立地区。根据被告运输管理局现场勘查以及原告德某兴业公司的自认，原告公司停车场地为房山区阎村镇小紫草坞村北里80号，距离其东西南北四个方向存在民房或养殖场等建筑，小紫草坞村西村口距离停车场地亦不足百米，东侧墙外即为群众健身场所，布有健身器材，属人口密集区域，被告运输管理局认定停车场场地位于居住区，是基于现场实际情况综合分析后予以的确认，认定事实清楚。原告德某兴业公司认为居住区应以规划为区分并且有明显的四至范围，其停车场占用的土地性质是工业用地，在工业用地上除了停车场以外的房屋都是工业性质，并且也是在工业厂房内，并非居住区内，停车场本身只要符合不在居住区即可，在对居住区没有明确定义的前提下考虑周边是否为居住区是被告运输管理局没有法律依据的认定，其主张缺乏法律依据。 对停车场地的设置是否妨碍居民生活、危害公共安全的理解问题。《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：......（二）有符合下列要求的停车场地：3、停车场地应当封闭并设立明显标志，不得妨碍居民生活和威胁公共安全。《危险货物道路运输安全技术要求》（某市地方标准DB11/415-2016）7停车场安全要求，7.1.1规定，不应妨碍居民生活和威胁公共安全，不应设置在饮用水源、政府机关、居住区、商业区、学校、医院、体育馆、风景游览区和其他人口密集的被保护区域内；7.1.2规定，出入口应有良好的视野。7.2.1规定，应封闭并设立明显标志，使用砖、铁栅栏、铁丝网等物品作为专用隔离设施的，其高度应不低于1.5米。根据上述规定和某市地方标准，对从事危险货物道路运输的停车场安全要求严格，是为了基于运输物品的特殊性，充分保障居民正常生活以及公共安全。原告德某兴业公司申请从事放射性物品道路运输经营的范围包括一类、二类和三类放射性物品，依照《放射性物品道路运输管理规定》第四条规定，一类放射性物品，是指I类放射源、高水平放射性废物、乏燃料等释放到环境后对人体健康和环境产生重大辐射影响的放射性物品；二类放射性物品，是指II类和Ⅲ类放射源、中等水平放射性废物等释放到环境后对人体健康和环境产生一般辐射影响的放射性物品；三类放射性物品，是指IV类和V类放射源、低水平放射性废物、放射性药品等释放到环境后对人体健康和环境产生较小辐射影响的放射性物品。基于原告公司拟运输放射性物品的特殊性质以及包装印有的危险物品标识等客观要求，其停车场地位于居住区，车辆停放及穿行居住区，确实可能会引起居民的猜疑和恐慌，且就停车场地的用途而言，原告公司拟运营路线包括穿行某市内的线路，从危险品仓库到用户所在地，不能完全排除将装载放射性物品的运输车辆停放在停车场地的可能,加之停车场附近人口密集，一旦发生事故，将可能造成重大人员伤亡，严重威胁公共安全。对是否能充分保障居民正常生活以及是否构成对公共安全威胁的判断，是行政机关在行政许可审核审批过程中，依据客观事实和证据，考虑本案实际情况，依法依规予以综合分析并作出处理结果的履职范畴，是行政机关在其行政执法领域，根据其专业知识和技能，结合行政执法裁量标准进行的最终认定，对此，法院应予以充分尊重，并以保护公民、法人和其他组织的合法权益、保障相关居民正常生活秩序和公共安全为根本出发点，对行政机关是否严格依照许可法定原则行使管理职权依法进行审查。本案中，被告基于现场勘查的客观情况，充分考虑放射性物品道路运输经营许可的申请条件和法律规定，认为原告公司停车场位于居住区，可能妨碍居民生活、威胁公共安全的判断，符合法律规定。原告德某兴业公司认为被告没有证据证明存在妨碍居民生活和威胁公共安全，就不应认定其停车场地不符合行政许可要件的主张缺乏法律依据。 对从业人员是否具备聘用条件的认定问题。《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：......（三）有符合下列要求的从业人员和安全管理人员：1、专用车辆的驾驶人员取得相应机动车驾驶证，年龄不超过60周岁。2、从事道路危险货物运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员应当经所在地设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，并取得相应的从业资格证；3、企业应当配备专职安全管理人员。《放射性物品道路运输管理规定》第七条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的，应当具备下列条件：（二）有符合要求的从业人员：1、专用车辆的驾驶人员取得相应机动车驾驶证，年龄不超过60周岁；2、从事放射性物品道路运输的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员经所在地设区的市级人民政府交通运输主管部门考试合格，取得注明从业资格类别为“放射性物品道路运输”的道路运输从业资格证；3、有具备辐射防护与相关安全知识的安全管理人员。第十条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的企业，应当向所在地设区的市级道路运输管理机构提出申请，并提交下列材料：（四）有关驾驶人员、装卸管理人员、押运人员的道路运输从业资格证及复印件，驾驶人员的驾驶证及复印件，安全管理人员的工作证明；《危险货物道路运输安全技术要求》（某市地方标准DB11/415-2016）第6.2.2.1规定，每台专用车辆应配备具有危险货物运输从业资格的、与本企业或单位签订劳动合同、并办理了工伤保险的驾驶人员。根据上述规定，原告德某兴业公司申请放射性物品运输经营许可，应配备符合要求的从业人员，而原告拟聘用的于志国、杜立明、王新三人均为驾驶人员且已在其他企业就业，与其他用人单位建立劳动关系，不具备到原告公司聘用的条件，无法达到从事放射性物品道路运输经营企业配比上述从业人员的要求。被告运输管理局认为原告德某兴业公司部分从业人员不具备聘用条件，认定事实清楚。原告德某兴业公司认为被告运输管理局审查拟聘用人员资质时应以其是否具备法定资质为基础，并非要对其是否已与其他用人单位存在劳动关系进行实质审查，且因此推断原告不具备符合条件的就业人员的主张缺乏法律依据。 关于焦点二、原告德某兴业公司的行政许可申请是否符合法定要件，被诉决定适用法律是否正确，涉及到对行政许可法定原则以及法的实施问题。 行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。许可法定原则是行政许可设定与实施遵循的基本原则之一，即行政许可的设定、条件、权限、程序等必须依据法律，要求行政机关必须依法行政，避免行政许可的泛滥，保障行政管理的有序进行。《中华人民共和国行政许可法》第四条规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。第十六条规定，行政法规可以在法律设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。地方性法规可以在法律、行政法规设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。行政许可的设定，主要包括创设和规定。创设即有权国家机关可以在法定权限范围内，通过一定效力层级的法律规范，对公民和组织特定领域内的活动设置限制或禁止。法律、行政法规、国务院决定、地方性法规、省级政府规章可设定行政许可；其他规范性文件一律不得设定行政许可；规定（也可称具体规定），即在上位法已经设定行政许可的情况下，下位法可以在法定权限范围内作出细化规定。行政法规、地方性法规、规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。 《中华人民共和国道路运输管理条例》第二十四条规定，申请从事危险货物运输经营的，还应当具备下列条件：(一)有5辆以上经检测合格的危险货物运输专用车辆、设备；(二)有经所在地设区的市级人民政府交通主管部门考试合格，取得上岗资格证的驾驶人员、装卸管理人员、押运人员；(三)危险货物运输专用车辆配有必要的通讯工具；(四)有健全的安全生产管理制度。《道路危险货物运输管理规定》第八条规定，申请从事道路危险货物运输经营，应当具备下列条件：（一）有符合下列要求的专用车辆及设备：......（二）有符合下列要求的停车场地：1、自有或者租借期限为3年以上，且与经营范围、规模相适应的停车场地，停车场地应当位于企业注册地市级行政区域内。2、运输剧毒化学品、爆炸品专用车辆以及罐式专用车辆，数量为20辆（含）以下的，停车场地面积不低于车辆正投影面积的1.5倍，数量为20辆以上的，超过部分，每辆车的停车场地面积不低于车辆正投影面积；运输其他危险货物的，专用车辆数量为10辆（含）以下的，停车场地面积不低于车辆正投影面积的1.5倍；数量为10辆以上的，超过部分，每辆车的停车场地面积不低于车辆正投影面积。3、停车场地应当封闭并设立明显标志，不得妨碍居民生活和威胁公共安全。（三）有符合下列要求的从业人员和安全管理人员：（四）有健全的安全生产管理制度:《放射性物品道路运输管理规定》第七条规定，申请从事放射性物品道路运输经营的，应当具备下列条件：（一）有符合要求的专用车辆和设备。（二）有符合要求的从业人员。（三）有健全的安全生产管理制度。1、有关安全生产应急预案；2、从业人员、车辆、设备及停车场地安全管理制度；3、安全生产作业规程和辐射防护管理措施；4、安全生产监督检查和责任制度。从上述规定可以看出，《道路危险货物运输管理规定》、《放射性物品道路运输管理规定》是中华人民共和国交通运输部在《中华人民共和国道路运输管理条例》对申请从事危险货物运输经营已经设定行政许可的情况下，对危险货物运输以及放射性物品道路运输进行更为具体的规定，二者并未违反《中华人民共和国道路运输管理条例》而增设行政许可事项。原告认为《道路危险货物运输管理规定》违反上位法增设行政许可事项而《放射性物品道路运输管理规定》则严格遵守上位法的规定，故不应适用《道路危险货物运输管理规定》，应适用《放射性物品道路运输管理规定》的主张缺乏法律依据。 本案涉及的行政许可领域为从事放射物品运输经营许可。《道路危险货物运输管理规定》第二条规定，从事道路危险货物运输活动，应当遵守本规定。第三条规定，本规定所称危险货物，是指具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀等危险特性，在生产、经营、运输、储存、使用和处置中，容易造成人身伤亡、财产损毁或者环境污染而需要特别防护的物质和物品。危险货物以列入国家标准《危险货物品名表》（GB12268）的为准，未列入《危险货物品名表》的，以有关法律、行政法规的规定或者国务院有关部门公布的结果为准。本规定所称道路危险货物运输，是指使用载货汽车通过道路运输危险货物的作业全过程。根据《危险货物品名表》（GB12268-2012）的规定，危险货物分为9类，其中第7类为放射性物质。因此，放射性物品道路运输经营许可应当适用《道路危险货物运输管理规定》。《放射性物品道路运输管理规定》第二条规定，从事放射性物品道路运输活动的，应当遵守本规定。第三条规定，本规定所称放射性物品，是指含有放射性核素，并且其活度和比活度均高于国家规定的豁免值的物品。本规定所称放射性物品道路运输，是指使用专用车辆通过道路运输放射性物品的作业过程。从上述规定可以看出，放射性物品属于危险货物的一种，危险货物道路运输相对于放射性物品道路运输而言，是一般与特别的关系，《道路危险货物运输管理规定》与《放射性物品道路运输管理规定》是中华人民共和国交通运输部制定的部门规章，亦存在一般规定与特别规定的关系。《中华人民共和国立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。一般规定所调整的范围较广，原则性较强，通常是包含特别规定调整的法律关系，而特殊规定则针对性和操作性较强。本案中，申请从事放射性物品道路运输经营，需同时符合《道路危险货物运输管理规定》与《放射性物品道路运输管理规定》的规定，当二者不一致时应适用《放射性物品道路运输管理规定》；《放射性物品道路运输管理规定》中没有规定或规定不明时应适用《道路危险货物运输管理规定》。根据上述分析，《放射性物品道路运输管理规定》第七条没有明确规定放射性物品道路运输经营停车场地的具体要求，但其要求申请从事放射性物品道路运输经营应当具备停车场地安全管理制度，说明放射性物品道路运输经营具有相应的停车场地，故，停车场地的要求需符合《道路危险货物运输管理规定》中对应性条款的规定，以保证停车场地的安全，即《道路危险货物运输管理规定》第八条第（二）项的规定，同时也是作为危险物品之一的放射性物品，在申请从事道路运输经营许可时的应符合的条件之一。原告德某兴业公司认为涉及停车场地的内容，仅为需要提供的是《停车场地安全管理制度》，而没有涉及停车场地的具体要求，被告运输管理局适用法律错误的主张缺乏法律依据。 《某市道路运输条例》第十二条规定，道路运输管理机构做出的行政许可决定应当符合法定的条件、程序和期限，符合本市交通发展规划和绿色环保标准要求。某市地方标准《危险货物道路运输安全技术要求》(DB11/415-2016)7对停车场安全要求进行了规定，本案中，原告德某兴业公司停车场地位于居住区，不符合《危险货物道路运输安全技术要求》(DB11/415-2016)7.1.1的规定，被告运输管理局认为原告申请不符合法律规定，并无不当。 关于执法程序问题。被告运输管理局收到原告德某兴业公司提出的放射性物品道路运输经营许可申请后，于当日出具《受理通知书》予以受理，按照《中华人民共和国行政许可法》第三十四条、《道路危险货物运输管理规定》第十二条第一款的规定进行实地核查，于2017年5月24日作出《行政许可现场勘查单》，并根据审查结果于2017年6月1日作出被诉决定，于2017年6月9日送达原告德某兴业公司，程序合法。被告市交通委依法受理原告行政复议申请后，在法定期限内向被告运输管理局送达行政复议答复通知书，在收到运输管理局提交的答复意见、证据及依据后，安排原告进行了查阅，依原告提交召开行政复议听证会的书面申请，及时组织听证，听取各方的陈述意见。因情况复杂，经报请负责人批准，依法将复议期限延长30日，并书面告知各方当事人。经审查完毕后作出被诉复议决定并在法定期限内予以送达，程序合法。 被告市交通委在办理行政复议案件过程中，经查阅运输管理局涉案材料，听取各方当事人的陈述意见，依照法律法规进行审核，对被告运输管理局认定原告德某兴业公司申请放射性物品道路运输经营许可时，停车场位于居住区，停车场东侧墙外即为群众健身场所，部分从业人员不具备聘用条件的事实予以认可，被诉决定适用《道路危险货物运输管理规定》和《危险货物道路运输安全技术要求》正确，被诉复议决定认定事实清楚、适用法律正确。
【结语和建议】
行政机关对行政相对人作出具体行政行为，应当查清案件事定调查，调查核实相关证据，做到事实清楚，证据确定，还要严格遵守法定程序，充分尊重和保障相对人的权利。否则，将有导致具体行政行为违法、无效或被人民法院依法撤销的风险。就本案而言，运输管理局在作出被诉决定时，认定事实清楚，证据确实，引用法律、法规及部门规章条文准确，在程序上亦充分保障了行政相对人的陈述、申辩的权利。整个办案过程规范，没有出现实质性违法违规行为。但也存在不足之处，运输管理局在被诉决定中误将《危险货物道路运输安全技术要求》写为《道路危险货物安全技术要求》，但该笔误不影响适用《危险货物道路运输安全技术要求》的合法性。因此一审、二审法院均判决驳回了原告德某兴业公司的诉讼请求。
