案例内容
【案情简介】
2011年5月某县经某省发展和改革委员会批复，某省人民政府农用地转用和土地征收审批，启动G319国道某县某段公路改造工程建设，需征收符某等四人经营的某鱼馆房屋及土地；2011年6月13日，某县人民政府审定《G319某县某段公路改造工程征地拆迁补偿安置方案》（以下称《方案》），该方案附件4记载：过渡费以一年的期限为标准，拆迁公告后一个月内按照拆迁要求自行搬迁房屋的居民，按栋一次性奖励人民币3000元；2013年5月31日，被告某县人民政府组建的第三人某县某公路改造工程指挥部与原告符某、杨某、符某健、臧某签订了《补偿合同》，约定：为实施G319某县某段公路改造工程，征收原告符某等四人坐落在改造规划范围内的财产，补偿费共2830205.6元（其中包括房屋1067748.6元，水池6000元，豪华装修500000元，围墙1771元，变压器35000元，商业补损940649.2元）安置用地规划面积700平方米；其中建设用地面积285.8平方米，安置用地位于319国道与高速公路出口交叉处即加油站对面，被征收人在房屋清场公告期间内完成清场由征收人按《方案》规定给予相应奖励。之后，第三人（某公路改造指挥部）又与原告签订了《补充协议》，约定：同意增加原告四个月停业损失补偿370000元。 合同签订不久，原告符某等四人将全部拆迁补偿款金额领取后自行搬迁腾地用于公路建设，按合同约定的征收补偿款及相关费用已实际履行完毕。 2014年7月起，原告符某因安置地位置，增补面积及营业损失问题陆续向被告及第三人等反映情况并寻求解决。 某县征地拆迁事务所，某县国土资源局作出的“关于对原某公路拆迁安置符某、符某健用地复查情况报告”中记载：某鱼馆原实际用地面积2016.25平方米，建议根据原用地规划审批面积1000平方米（40平米×25米）安置，安置面积未达到原实际用地面积的，不足部分按政策规定标准协商解决。2015年8月10日，第三人向被告递交的泸路改（2015）14号“关于安置户符某增补面积的报告”记载：经核实国土部门认可其原规划面积为1000平方米，同意符某在原安置面积的基础上增补300平方米，该报告上被告分管领导签署“请国土局、规划局予以办理”，原告领取两年（2014年6月1日至2015年5月31日，2015年5月31日至2016年5月30日）按年包于（15000元/年）安置过渡费共计30000元。2015年12月8日，第三人函告某县国土局按调查核实及县长办公会议意见，尽快办理符某的安置用地手续。 2016年1月20日，某县人民政府县长办公会议定：关于某鱼馆安置问题，由某公路指挥部会同相关部门进一步复核，进一步咨询政府，再专题研究。 2016年4月27日，湘西土家族苗族自治州国土资源局给某县国土资源局作出答复：一、州政发（2009）7号《湘西自治州集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》第十四条第二款按房屋总价款（包括设施）的60％补偿停产停业损失是一次性补偿；二、未妥善安置被拆迁户前应按每月每户支付房屋过渡补助费，且付给被拆迁户两次搬迁补助费。由于符某又提出要求：安置地规划1700平方米，其中1000平方米用于建房。县政府与指挥部不同意符某的这一要求，于2016年5月被告按合同约定给原告符某办理了泸建规（地）字第001319建设用地规划许可证及审批，用地面积为700平方米，底层面积285.8平方米，建筑面积≤1975平方米，层数6；被告给原告符某办理了泸国用（2016年）第01-164号国有土地使用证，土地面积为700平方米。 原告未接受被告办理的规则许可证和土地使用证。2016年6月1日，原告因其诉求解决未果，原告符某等四人以某县人民政府为被告，以某公路改造工程指挥部为第三人，向湘西自治州中级人民法院，提起了行政合同纠纷之诉。其诉讼请求为：一、请求人民法院判令被告向原告按合同指定位置，按国土部门复核用地情况交付2016.25平方米安置地，并办理1000平方米用地规划许可证及土地使用权证，登记姓名为：符某健、臧某，临街面40米（不得限制房屋建筑面积），新安置房屋店面至公路边缘范围不进行绿化，允许做停车场地使用，并预留车辆进出口通道；二、请求人民法院判令被告赔偿原告停业损失每月92500元，四年共计4440000元，暂计算至原告起诉之日，实际损失应计算至被告实际履行完毕时止；三、请求人民法院判令被告向原告补偿过渡费15000元（暂时算至原告起诉之日），实际损失应计算至被告实际履行完毕时；四、请求人民法院判令被告向原告支付第二次搬家费2万元；五、以上四项请求自被告违约时起按照每年10％比例递增，计算至被告实际履行完毕时止；六、请求人民法院判令被告赔偿原告杨某一个月误工费3000元，精神抚慰金1万元。 湘西自治州中级人民法院于2017年3月7日作出（2016）湘31行初53号行政判决书：判决如下：一、被告某县人民政府继续履行给原告符某、杨某、符某健、臧某安置土地的义务，被告于本判决生效之日起60日内为原告办理好1000平方米安置地的《建设用地规划许可证》和《国有土地使用证》；二、被告某县人民政府自本判决之日起按15000元/年的标准支付过渡费给原告符某、杨某、符某健、臧某，支付期限为被告实际支付过渡费截止日期起至被告履行完成本判决第一项内容之日起12个月止；三、驳回原告的其他诉讼请求。 符某等人不服判决，上诉至湖南省高级人民法院，省高院于2018年1月17日作出了（2017）湘行终802号行政判决书：驳回上诉，维持原判。 符某等四人不服于2018年5月31日向最高人民法院申请再审。请求事项：一、请求撤销湖南省高级人民法院（2017）湘行终第802号行政判决书；二、撤销湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘行初53号行政判决之第三项，改为：1、撤销原审判决第三项改判为：判令被申请人按原补充协议增加四个月37万元即每月92500元标准计算或按原补偿合同每年940649元的标准，继续履行法定支付补偿或赔偿义务，实际履行应从补偿协议或补偿合同支付期满日计算起，履行至完成土地安置义务后12个月止。2、前项损失利息补偿按中国人民银行同期贷款利率计算（从被申请人拖欠申请人补偿款算起至履行完该项义务时止）。 最高人民法院于2018年12月29日作出（2018）最高法行申6744号行政裁定书；驳回符某、杨某、符某健、臧某的再审申请。
【代理意见】
某县政府代理律师发表代理意见认为： 再审申请人提出的再审请求事项，已超出了涉案两份合同约定的内容，其再审申请没有事实依据和法律依据，应当予以驳回。 一、本案的案由是行政合同纠纷，即是否履行了房屋征收与安置补偿合同纠纷案，即是否履行了涉案的两份合同。一份合同为《房屋征收与安置补偿合同》（以下简称《补偿合同》），另一份合同为《房屋征收与安置补偿合同补充协议（以下简称《补充协议》），都是2013年5月31日同一天指挥部与符某等四人签订的。按照《补偿合同》和《补充协议》的约定，指挥部应当给符某等四人房屋拆迁各项补偿费总额为3200205.6元，即320万余元。其中商业补损940649元，即94万余元，另补停业损失37万元，符某于2013年6月按合同的约定领取了全部补偿款3200205.6元后，自行搬迁了某鱼馆，腾出了土地，供公路改造使用。故某县人民政府、指挥部已完全履行了与符某等四人签订的《补偿合同》《补充协议》中约定的给付符某等四人房屋征收补偿款和商业补损停业损失的全部义务。 二、再审申请人符某等四人的再审事项，超出了2013年5月31日指挥部与符某四人签订的《补偿合同》《补充协议》中约定的给付内容。其请求事项没有合同依据，没有法律依据，且在一审、二审中符某等四人均提出过此请求，没有得到一审、二审法院的采信，而被依法驳回。 三、再审申请人符某等四人被征收的某鱼馆修建于2006年，于2006年2月17日办理了集体土地使用证[泸集用（2006）第10-009号]，用地面积165.1平方米修建住宅，在未修建前的2005年7月20日，取得了某县路政管理部门意见：同意在319国道1572K+850m公路右侧（靠河边）边坡外缘10m以外进行建筑，此地属天门溪村集体土地，在公路建筑控制区内，符某当时与泸某公路局签订了合同约定：今后公路需要时应无偿自行拆除。2008年某公路改造项目开始启动，对沿线预征收红线内的房屋，林木土地等进村入户进行调查摸底，2011年该项目取得了湖南省人民政府征收转用土地审批单后，县政府成立了指挥部负责对该项目的组织、实施。2011年极大部分拆迁户与指挥部签订合同并领取了补偿款，自行拆迁了房屋，到2013年5月在该项目征收红线范围内的房屋，除再审申请人符某的某鱼馆外，其余应拆迁的房屋，都已与指挥部签订了合同，领取了补偿款，自行拆迁腾地。自2011年至2013年5月指挥部工作人员及县有关领导历时2年多，无数次的上门到某鱼馆与符某协商房屋拆迁安置补偿事宜，均因宅基地安置地点、面积、商业补损达不成一致意见，导致公路路基2年多时间无法拉通，2013年5月31日，在县政府，指挥部全部满足了符某提出的条件和要求后，才在同一天签订了《补偿合同》和《补充协议》。县政府与指挥部充分考虑和照顾了符某的利益。 四、县政府、指挥部为什么不能满足再审申请人符某无理非法请求的情况说明。 1、关于商业补损停业损失赔偿对同项目的征地拆迁户不一视同仁，特别是杨某在2017年、2018年还在领取停业损失费的问题。 首先，杨某是2012年4月26日与指挥部签订的《房屋征收与安置及地上附属物补偿合同》，合同约定：房屋补偿771754.1元，厂房补偿35万元，经营4.5万元，厂房经营补偿5万元等，总合计补偿金额为1241675元，其中明确的经营补偿只有95000元，不是按60％一次性补偿。而符某所得商业补损共计1310649元，已超过80％以上，是按文件规定一次性包干补损，与杨竹玉的情况是无法相比的。 其次，符某、杨某等8户拆迁安置户，系同一批被安置在某县高速公路出口处安置区建房；2016年5月，8户人的《规划许可证》《国有土地使用证》已由指挥部统一办理好，除符某不肯接受两证之外，其余7户已领证，在建房。由于符某阻止干扰杨某建房，杨某无奈只好对符某提出侵权赔偿之诉，经过一审、二审符某败诉，经法院强制执行，杨某的房屋才得以建起。杨某2017年、2018年仍从指挥部领取了每年95000元的商业补损，这是符某对杨某建房阻止，导致诉讼，延误2年时间建房才得到的商业补损。 2、再审申请人及其代理人，无端指责县政府存在过错，没有任何事实依据和法律依据，难道县政府不能满足再审申请人的非法利益就是过错吗，非也！ 3、符某当庭作虚假陈述，如停业损失37万元，一审、二审符某已承认领取了，而再审开庭时陈述停业损失37万元没有领取。又如符某对某鱼馆占用的是天门溪村集体土地，在319国道控制区范围内，硬要讲某鱼馆是国有土地，连自己提交的某鱼馆集体土地使用证都要否认，可见其为了获取非法利益而不择手段否认事实。 综上所述，再审申请人的再审请求超出了双方合同约定的内容，其所谓的事实理由均不能成立。一审、二审认定事实清楚，证据充分扎实，审判程序合法，适用法律正确，应当依法驳回再审申请人的再审申请。
【判决结果】
驳回符某、杨某、符某健、臧某的再审申请。
【裁判文书】
再审法院认为：《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁，临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿，市、县级人民政府应当制定补助和奖励办法。对被征收人给予补助和奖励。第二十五条第一款规定，房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式，补偿金额和支付期限，用于产权调换房屋的地点和面积，搬迁费，临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过度期限等事项，订立补偿协议，本案中，工程指挥部与符某等四人于2013年5月31日就涉案土地和房屋的补偿事宜签订《补偿合同》和《补充协议》，在《补偿合同》中双方约定房屋的补偿金额为1067748.6元、装修补偿500000元、商业补损为940649.2元，同日签订的《补充协议》中，双方约定：“经双方充分协商，同意增加某鱼馆四个月停业损失补偿370000元”，符某等四人与工程指挥部约定的商业补损、停业损失共计1310649.2元，工程指挥部已经实际支付。符某等四人主张某县政府仅支付了部分停业损失补偿。经审查，从协议内容看，《补偿合同》规定“商业补损940649.2元”，《补充协议》规定“经双方充分协商，同意增加某鱼馆四个月停业损失补偿费人民币叁拾柒万元整（370000元）”两份协议条文虽未对商业补损和停业损失补偿是一次性补偿还是一定期限补偿予以明确约定，但是，当时有效的7号文件第十四条第二款规定，拆迁集体企业，个人生产经营用房的，除按相应等级房屋进行补偿外，另按房屋总价款（包括设施的60％补偿停产停业损失），并补偿有关设备拆除：安装，搬运的实际费用。该文件所规定的停产停业损失补偿为一次性补偿。《补偿合同》中约定涉案房屋的补偿金额为1067748.6元，装修补偿为500000元，房屋总价款（包括设施为1567746.6元，商业补损为940649.2元），《补偿合同》中规定的停产停业损失（商业补损）为房屋总价款的60％，符合7号文件的规定，其约定的停业损失应为一次性补偿。某县政府辩称，其按照文件规定的标准签订《补偿合同》，对符某等四人予以补偿。为早日完成拆迁任务，又签订了《补充协议》，额外补偿符付旺等四人370000元。该解释符合实际情况，也合乎情理。综上，双方签订的《补偿合同》是依照7号文件第十四条第二款规定签订的行政协议，而《补充协议》是为了促使符某等四人早日搬迁所签订的额外补偿协议，故《补偿合同》《补充协议》中约定的商业补损，停业损失应为一次性补偿。符某等四人主张《补偿合同》《补充协议》所规定的补偿是一定期限的补偿，应当适用2号文件予以补偿，缺乏事实和法律依据，不能成立。 关于符某等四人提出某县政府逾期提供安置土地导致其停业损失扩大的主张，经查，《补偿合同》对于安置土地的交付时间没有约定，仅约定“分给被征收人规划用地面积700平方米，其中建设用地面积285.6平方米，安置用地位于319国道与高速公路出口交叉处即加油站对面。”符某等四人《补偿合同》签订后，多次要求增加安置面积，诉请法院判令某县政府向其交付2016.75平方米安置地，并办理1000平方米的规划许可证和使用权证。某县政府主张其2016年5月已经给符付旺等四人办理了700平方米规划许可证和土地使用证，但符某等四人拒不接受。符某等四人主张某县政府逾期提供安置土地并导致其停业损失扩大，与查明的事实不符，本院不予支持。 关于符某等四人提出其他拆迁户的停业损失系按期限支付的主张，因其提到的其他拆迁户并非按照7号文件规定得到被征收房屋总价款60％的一次性补偿，与本案并不属于同样的情况，应区别对待，故该项主张不能成立。符某等四人以原判决认定事实的主要证据不足，适用法律错误等为由申请再审，理由不能成立。 综上，符某等四人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款规定，裁定如下： 驳回符某、杨某、符某健、臧某的再审申请。
【案例评析】
一、本案是征地拆迁安置补偿行政合同纠纷，被拆迁户符某等四人的诉求，是否属于涉案行政合同内容之情形？ 符某等四人已于2013年5月31日自愿与某公路指挥部签订了《补偿合同》和《补充协议》，对拆迁房屋的价款、商业补损和停业损失及宅基地安置做了明确的约定，符某等四人已于2013年6月份领取了全部房屋拆迁补偿款及一次性商业补损和停业补损，并已自行搬迁了某鱼馆腾出了土地供公路建设使用。由于安置地点、面积、商业补损等问题，多次信访县政府、指挥部及州、省相关部门，仍然没有得到满意的解决，遂将某县人民政府，某公路指挥部诉至湘西自治州中级人民法院，其诉求是：由县政府分配2016.25平方米的安置土地，赔偿商业损失444万余元等，一审判决对超出行政合同内容的诉求不予支持，符某等四人不服一审判决，向湖南省高级人民法院提起了上诉，二审判决：驳回上诉，维持原判。故符某等四人的诉求超出了行政合同的内容，其诉讼请求没有事实和法律依据，得不到一、二审法院的支持。 二、在涉案合同中没有明确约定对商业补损、停产停业损失补偿是有期限的还是一次性的，如何确定是有期限的或者是一次性补偿的情形？ 本案一审、二审、再审确定对符某等四人因房屋拆迁的商业补损和停业停产补损是一次性补偿。工程指挥部与符某等四人于2013年5月31日就涉案土地和房屋的补偿事宜签订《补偿合同》和《补充协议》，在《补偿合同》中双方约定房屋的补偿金额为1067748.6元装修补偿为500000元，商业补损为940649.2元，同日签订的《补充协议》中，同意增加某鱼馆四个月停业损失370000元。两份协议条文虽未对商业补损和停业损失补偿是一次性偿还还是一定期限补偿予以明确约定，但是，当时生效的《湘西自治州集体土地上房屋拆迁补偿安置方法》第十四条第二款规定：“拆迁集体企业、个人生产经营用房的，除按相应等级房屋进行补偿外，另按房屋总价款（包括设施）的60％补偿停产停业损失，并补偿有关设备拆除、安装、搬运的实际费用。”该文件所规定的停产停业损失补偿为一次性补偿，《补偿合同》中约定涉案房屋的补偿金额为1067748.6元，装修补偿为500000元，房屋总价款（包括设施）为1567748.6元，商业补损为940649.2元，《补偿合同》中规定的停产停业损失（商业补损）为房屋总价款的60％，符合《湘西自治州集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》的规定，其约定的停业损失应为一次性补偿。 三、本案是否存在逾期提供安置土地导致符某等四人停业损失扩大的情形？ 《补偿合同》对于安置土地的交付时间没有约定，仅约定“分给被征收人规划用地面积700平方米，其中建设用地面积285.8平方米，安置用地位于319国道与高速公路出口交叉处即加油站对面。”符某等四人《补偿合同》签订后，多次要求增加安置面积，其诉求未能满足后，某县人民政府按合同约定为这块安置用地范围内8户安置户于2016年5月办理了《规划许可证》、《国有土地使用证》，其他七户都已接受两证，仅符某等四人拒绝接受，其他七户以陆续建房，与符某相邻的安置户杨某建房时，遭到了符某阻工，（经诉讼两年后由法院强制执行杨某的房屋才得以修建完成），符某等四人于2016年6月1日提起本诉。其停业损失的扩大不是某县人民政府逾期提供安置土地造成，某县政府已按期提供安置土地，是由于符某等四人拒绝接受合同约定为其安置的土地，并提起本案行政诉讼，停业损失的扩大是由其自身的原因造成的。正如最高法院认定：“符某等四人主张某县政府逾期提供安置土地并导致其停业损失扩大，与查明的事实不符，本院不予支持。” 四、在同一安置区内的安置户的停业损失是否按期限支付或一次性支付的情形？ 这8户安置户，除符某等四人是按照《湘西自治州集体土地上房屋拆迁补偿安置办法》一次性补偿外，其他七户人并非按照该文件规定得到被征收房屋总价款60％的一次性补偿，如安置户杨某，合同约定：房屋补偿771754.1元，厂房补偿35万元，经营4.5万元，厂房经营补偿5万元等，总合计补偿金额为1241675元，其中明确的经营补偿只有95000元，不是按房屋总价款60％一次性补偿，与本案符某等四人并不属于同样的情况，应区别对待。
【结语和建议】
本案涵盖了征地拆迁安置补偿行政合同的履行中对土地安置、商业补损、停业损失的扩大，及在同一安置区内的安置户停业损失是否是有一定期限或是一次性补偿及当时文件规定的适用争议问题，在《补偿合同》和《补充协议》中未明确约定提供安置地的期限，商业补损、停业损失是有期限的或者是一次性补偿的情况下，如何确认上述问题，即关系到《合同法》和《行政诉讼法》依法行政精神的贯彻，也关系到司法实践的应用。 征地拆迁安置补偿行政合同中的利益之争作为最常见最突出的征收人与被征收人矛盾之一，为了避免矛盾的发生，作为征收人的地方政府，在实施征地拆迁过程中，一定要依法依规进行，以人为本尽量维护被征收人的合法权利，对于被征收人提出的非法要求，要耐心解释，说服教育，做到文明征地拆迁，促进社会和谐。 同时也建议，征收人在与被征收人签订《征地拆迁安置补偿合同》时，要明确提供安置地的期限，对商业补损和停业损失要明确按期限每年补多少或按一次性补偿，在起草或签订这类合同时，应当尽早向专业律师寻求帮助，以尽可能减少纷争。就本案而言，在签订《补偿合同》《补充协议》中，明确了提供安置地的期限，明确的约定商业补损、停业损失，为有期限的或者一次性补偿，则就可能不会发生本案行政合同争议。
