案例内容
【案情简介】
中国济南化纤总公司（下称“化纤总公司”）前身是国家“七五”重点建设项目—济南涤纶工程。1990年11月经济南市工商行政管理局核准注册取得企业法人营业执照，系全民所有制企业，法定代表人苗忠党。其下属包括三个核算单位，分别为：中国济南化纤总公司本部、中国济南化纤总公司第一棉纺织厂、中国济南化纤总公司天恒分公司（已于2003年吊销）。 中国济南化纤总公司第一棉纺织厂（下称“一棉厂”）始建于1915年，其前身为鲁丰纱厂，解放初期改为济南第一棉纺织厂。1994年6月8日改制为“济南鲁成有限责任公司”。1996年9月23日，根据济南市经济委员会下发济经调整字（1996）第291号《关于同意中国济南化纤总公司兼并济南鲁成有限责任公司的批复》，化纤总公司兼并济南鲁成有限责任公司。1996年12月23日，正式更名为“中国济南化纤总公司第一棉纺织厂”，成为化纤总公司的分支机构。 2002年经国务院批准，化纤总公司实施了政策性债转股，以经营性资产及相应债务新设成立了济南正昊化纤新材料有限公司，企业剩余资产主要为非经营性资产和兼并企业的资产。 由于化纤总公司长年亏损，严重资不抵债，不能偿还到期债务，2003年经济南市政府同意，逐级报批，国务院将其纳入全国国有企业政策性关闭破产总体规划。2007年8月全国企业破产兼并和职工再就业工作领导小组下发[2007]18号文，将化纤总公司列入政策性破产项目。由于启动资金不足及稳定等原因，一直未能实施。 随着企业职工退休高峰到来，个案清缴社保费逐年增加，企业收入严重入不敷出，企业及职工生存日益艰难。济南市委、市政府以及市国资委领导非常重视化纤总公司职工的生活状况，每年两节拨付近千万元的扶持资金，发放给困难职工，帮助企业渡过难关，稳定职工队伍。2013年9月市委市政府对市属困难国有企业开展帮扶解困和改革发展活动，帮助企业职工解决了“五项内债”，并将化纤总公司（含一棉厂、济南第二棉纺织厂、济南仁丰纺织有限责任公司、济南合成纤维厂）列入政策性破产一批。 2013年12月市国资委对化纤总公司启动政策性破产进行了批复。经过近一年的准备，2014年11月3日，化纤总公司向山东省济南市中级人民法院（下称“济南中院”）提出破产清算申请，济南中院于2014年11月5日以（2014）济商破字第3号《民事裁定书》依法受理了化纤总公司的破产清算申请，并于同日以（2014）济商破字第3号《决定书》指定中国济南化纤总公司破产清算组担任中国济南化纤总公司管理人（以下简称“管理人”）。2014年11月16日《人民法院报》刊发化纤总公司破产清算公告。根据管理人的申请，济南中院于2014年12月22日以（2014）济商破字第3-2号《民事裁定书》依法宣告化纤总公司破产。
【争议焦点】
清算组被指定为管理人后，聘请山东博翰源律师事务所作为法律顾问，为管理人就企业破产清算程序中的各项法律事务提供专项服务，协助管理人依法履行各项职责。在清理、处置破产企业时，面临的困难和问题主要有： （一）清算资金缺乏 缺乏资金一直是制约快速清理市场秩序的重要问题。2007年8月全国企业破产兼并和职工再就业工作领导小组即将化纤总公司列入政策性破产项目，正是由于缺乏启动资金等一系列问题的存在，导致政策性破产一直未能启动。处置落后企业的一个重要环节即职工安置，缺少职工安置资金也是拖累市场出清的重要问题。 （二）面临法律问题 由于新破产法颁布时间不长，其规定又较为原则，导致破产法实施效果不佳、企业破产案件不多，能够借鉴的经验不足。无论是进入破产程序前后，化纤总公司出现许多法律问题，如企业注册资金难题、资产审计评估难题、破产财产性质难题、破产财产变现难题等。 （三）历史遗留问题多 化纤总公司存续时间久、人员多，留下很多历史遗留问题，直接影响破产清算工作的推进。自企业停业以来，由于人员变动等因素，产生大量问题如：企业资产不清晰，不符合审计要求；职工性质复杂，人数不确切；企业基础资料遗失，债权债务不明确等诸多问题。 （四）事务性工作繁重 企业破产清算难度大、破产案件审理周期长、程序中事务性工作繁重。下属企业中既有百年企业，又有曾经的国家重点建设项目，账目、债务多如牛毛，清理工作困难重重。
【律师代理思路】
化纤总公司作为大型老字号国有企业，涉及职工8000余人，职工类别五花八门，因此其职工的安置问题成为重中之重。为协助管理人是的职工能有所安置，律师有计划分步骤化解难题。 （一）分析企业在职人数居高不下的原因 虽然化纤总公司已停产多年，却能依靠出租厂房来勉强维持存续，其职工可分为在岗、长期不在岗、半在岗半脱岗等几类。然在岗职工虽少，但企业在册的职工人数却非常多。这些职工没有与企业解除或终止劳动合同的原因主要有如下几个方面： 1.对企业存有留恋。职工出于对企业的忠诚和留恋，部分职工尤其是达到一定年龄的职工继续留在企业里，虽然他们很清楚企业已濒临死亡，但出于使命感，该部分职工仍会选择留在企业。 2.缺乏再就业能力。部分职工尤其是临近退休年龄的职工，一生都奉献给企业，他们在岗位上兢兢业业，无其他谋生能力；或在岗位上受伤，导致劳动能力缺失或部分缺失，难以自谋生路。这类职工并非不想离开，只是苦于自身能力的限制，缺乏再就业能力，不得已留在企业中。 3.对企业存有信念。部分职工不离开企业是对企业抱有乐观态度，认为企业还有挽救的可能，相信企业能够自救，或认为政府不会放任不管。 4.其他原因。少部分职工安于现状，满足于基本温饱，或不求上进，只要能保证最低生活即可，因此不愿意离开。还有一部分职工自谋职业或自主创业，但仍保留与企业的劳动关系，该部分职工不仅能享受经济社会发展带来的好处，还能享受国家对国有企业职工的福利政策。 （二）研读政策、比较异同 1.企业政策性破产时期的职工安置政策 上世纪九十年代初，我国初步确立了市场经济制度后，部分国有企业出现经营困难。当时中央政府提出了优化资本结构，建立和完善企业优胜劣汰机制的要求，并对国有企业进行兼并、重组、关闭破产等改革措施。与此同时，国家制定了职工的安置、再就业、基本生活保障等政策，以保证政策性破产的顺利进行。自1993年国务院颁布《国有企业富余职工安置规定》起，我国开始对国有企业职工进行安置。该规定指出，对国有企业富余职工安置采取企业自行安置、社会帮助安置，保障富余职工基本生活等措施。1994年10月，《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》（国发〔1994〕59号文件）发布，标志我国企业政策性破产的正式启动，凡纳入全国企业兼并计划的国有企业破产均为政策性破产，化纤总公司破产就属于其中。 国发〔1994〕59号文强调，要采取各种有效措施，首先妥善安置破产企业职工，保持社会稳定；同时政府鼓励破产企业职工自谋职业，对自谋职业的，政府发放一次性安置费，不再保留国有企业职工身份。职工安置费主要包括经济补偿金、社会保险费等内容，甚至有些拖欠的职工工资也视为包含在安置费内。 随后，为贯彻落实国务院精神，国家经济贸易委员会、中国人民银行于1996年发布《关于试行国有企业兼并破产中若干问题的通知》；国务院于1997年发布《关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》（国发[1997]10号文件）；中共中央办公厅、国务院办公厅于2000年发布《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》等一系列政策文件。这些文件一再就职工如何安置及安置经费来源等问题做出规定。 2.比较政策性破产和依法破产在职工安置方面的异同 无论是企业政策性破产退出市场，还是依法破产退出市场，国家都把企业职工的安置作为首要任务。上述两种企业的退出方式在职工安置方面有诸多相同点和不同点，相同点在于：（1）劳动合同均依法终止，政府均需支付安置费；（2）均需制定经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案；（3）职工安置资金保障都要到位。两者的不同也很明显，在于：（1）法律适用的渊源不同；（2）安置费的来源不同；（3）对距法定退休年龄不满五年的职工的安置方式不同。 （三）梳理职工安置过程中面临的疑难问题 在分析化纤总公司职工性质并研读政策文件的基础上，博翰源律师事务所就化纤总公司在破产清算程序中面临的职工安置问题进行梳理，主要有： 1.职工安置方案与少数职工利益冲突问题 中央政府规定，未经职工代表大会或全体职工讨论通过的职工安置方案不得实施，因此职工安置方案如何通过、以及通过后对全体职工的法律效力如何，是管理人面临的一大问题。当部分职工不同意职工安置方案时，从法律角度如何处理亦是值得研究的难题。 化纤总公司是全民所有制企业，根据《全民所有制工业企业法》和《全民所有制工业企业职工代表大会条例》的规定，职工代表大会是职工行使民主管理的方式。职代会（或全体职工大会）制度及其决议的效力对企业破产工作的顺利进行具有非常重要的意义，其决议的效力应予维护。经职工代表大会决议通过的职工安置方案对全体职工有效，个别职工虽对安置方案所持不同意见或反对意见，但不能推翻职代会通过的方案的法律效力。为平衡全体职工的利益和保障清算工作的顺利进行，应维护和确定职工安置方案对全体职工的效力。 2.与职工终止劳动关系问题 我国《劳动合同法》规定，企业经法院裁定宣告破产后，企业与职工之间的劳动合同法定终止。劳动合同终止后，企业应当为职工出具终止劳动合同证明书等材料，配合办理失业保险等社保手续。同时，我国《企业破产法》规定，企业被宣告破产以后才能进行破产财产的变现，而且变现的过程还受市场、价格等很多因素影响，不仅变现不及时，变现的最终结果也难以预测。由于化纤总公司资产多、现金少，不能及时、足额支付拖欠的社保费用，直接导致企业无法办理减员手续、职工不能办理失业保险手续进而享受失业保险待遇。 3.职工债权与抵押债权的矛盾问题 为获得流动资金，化纤总公司几乎所有资产都抵押给银行。根据《企业破产法》之规定，对特定财产享有担保权的权利人，对该特定财产享有优先受偿的权利。虽然《企业破产法》有条件地支持职工债权优先于抵押权受偿，但仅限于在《企业破产法》公布之日前即2006年8月27日前所欠的职工债权。银行作为权利人，以抵押财产受偿债权是法律赋予的权利，银行等金融机构实现抵押债权又是维护金融稳定的应有之义，其权利应予保护；银行在实现特定物的担保权后，僵尸企业所欠职工债权无法得到实现或足额实现，职工利益难以维护，支付拖欠的职工工资和社保费又是国家的基本政策，关系到社会和谐稳定发展。随着时间的延长，职工债权与银行债权间的矛盾将愈加激烈。 （四）协助管理人解决问题 针对分析梳理及突发产生的职工安置问题，代理律师协助管理人一一进行了化解。如通过征求职工意见的方式，协助制定了职工安置方案；在个别职工不同意职工安置方案时，引导其通过诉讼方式维护权益；为第三方购买金融债权的方式提供法律意见，排除了职工债权和金融抵押债权的矛盾等。
【案件结果概述】
最终，济南市中级人民法院裁定终结中国济南化纤总公司破产清算程序。化纤总公司破产清算案的顺利终结，离不开党委、政府和法院的大力支持。2013年，济南市委、市政府、市国资委、济南中院即成立了相应的帮扶解困工作组，进驻企业开展帮扶解困工作。在前期解决了企业破产面临的重点、难点问题，摸清了企业的资产、人员、债权债务等基本情况，为法院顺利受理本案做好了准备。破产申请受理后，清算组被指定为管理人，确保企业内部稳定和工作组人员及其清算工作的连续性。清算组作为管理人的模式，弥补了中介机构做管理人协调能力不足的缺陷。管理人聘请法律、财务、审计、评估等专业机构处理相应的清算事务，提高了工作效率，取得了显著的效果。清算组内部设置相关工作小组，明确各组分工，做到责任到人；建立了每周例会制度，在法院的指导下处理了诸多法律和实际的难题，提高了工作效率。济南市国资委、法院、管理人和企业之间相互配合，各司其职，共同推进了化纤总公司的破产清算进程。
【案例评析】
清算工作优质高效地完成，其成功经验在于： （1）坚持党委、政府的领导，协助工作组充分发挥作用。2013年，济南市委、市政府、济南中院即成立了相应的帮扶解困工作组，进驻企业开展帮扶解困工作，充分发挥府院联动协调机制，在前期解决了企业破产面临的重点、难点问题。代理律师积极参与前期的清查工作，协助工作组完成各项工作并提供切实可行的法律思路和法律方案，为摸清企业的资产、人员、债权债务等基本情况奠定了基础，为法院顺利受理本案做好了准备。 （2）妥善制订职工安置方案、化解职工债权和金融抵押债权的矛盾。工作组进驻企业摸清家底，确定了企业无法起死回生、没有挽救价值后，征求了职工意见，开始着手制定职工安置方案，为企业申请破产清算做好了准备。同时，为化解职工债权和金融抵押债权的矛盾，工作组采用了第三方购买金融债权的方式实现这一目的，博翰源律师事务所为这一方案的顺利实施提供了法律意见，最终取得了较为满意的效果。 （3）建立内部制度，提高工作效率。化纤总公司破产申请受理后，法院指定清算组作为管理人，确保企业内部稳定和工作组人员及其清算工作的连续性，同时弥补了中介机构做管理人协调能力不足的缺陷。管理人聘请法律、财务、审计、评估等专业机构处理相应的清算事务，提高了工作效率，取得了显著的效果。
【结语和建议】
政府支付和垫付职工安置的资金，是破产法政策不配套的情况下，保障职工利益的方式之一。在破产程序中对职工安置或者债权处置中可能出现的法律难题和经济上的困难要提前预判，以有效防止职工利益受损。本案办理过程中遇到的难题，反映出我国《企业破产法》确实还存在一些不完备之处，需在今后的立法进程和司法实践中逐渐改进。
