案例内容
【案情简介】
夏某（男），2014年出生。夏母，1980年生，未婚，父母双亡。自2010年以来，夏母行为开始出现精神异常，但是由于其本人及亲属不配合治疗，医院未能对她进行医治与精神鉴定，夏母的两个叔叔与其无联系和来往，有一个姨妈对其有所关照，但往来并不密切。夏母日常生活主要依靠邻里帮助、社区照顾为主，生活费则由其姨妈从低保金中支出，不定期的送到夏母手中。 2013年下半年，社区工作人员发现夏母出现怀孕迹象，2014年3月11日，夏母产下男婴夏某，母子平安。夏母产子后，精神异常状况严重，同年5月20日至7月11日在北京市丰台区南苑医院住院治疗；随后社区将其送入社区温馨健康家园。 由于夏母的精神不稳定，夏某一直由街道安置在当地某护养院中进行照料抚养，母子两人没有在一起共同生活。根据与夏母的主治医生的访谈，医生认为不排除夏某随时出现精神疾病的可能性，且出现精神疾病的可能性较大。由于夏母的亲属拒绝抚养照顾夏母母子，社区认为夏母母子单独生活，夏母随时可能危及孩子的安全，在此情况下，夏某的人身安全得不到保障。民政部门在如何安置夏某的问题上犯了难。
【争议焦点】
1、夏母精神异常，是否具有监护能力？ 2、监护人没有能力履行监护职责，又没有其他监护人的，其未成年子女由谁监护？如何对被监护人进行生活安置？
【律师代理思路】
北京市致诚律师事务所接到社区和区民政局得知本案情况后，多次参加了民政部门、社区、社工事务所召开的多部门协调会议，通过调查了解事实情况，分析当时相关的法律法规，为最大限度保护夏某获得有效监护的合法权益，律师为案件提供以下解决思路： 第一，确定夏母是否具有完全民事行为能力。建议由其亲属或社区居委会作为申请人，向夏母住所地人民法院申请确认夏母是否具有完全民事行为能力。如果夏母具有完全民事行为能力，其具备履行监护职责的能力。如果属于限制民事行为能力人或无民事行为能力人，则其不具备完全的监护能力，应当为其和夏某依法指定监护人，承担她们母子的监护责任。从调查了解的情况分析，夏某不具备完全民事行为能力人的可能性较大。 第二，通过公安机关查找夏某生父及其他亲属。如果公安机关能查找到疑似夏某生父，则可以由公安机关委托司法鉴定机构对双方进行亲子鉴定，若确实存在亲子关系，生父又具备监护能力，夏某则可以由生父抚养，社区提供监督指导。 第三，如果确实查找不到其生父，应当寻找夏母的其他亲属，征求其意见是否愿意作为夏某的监护人。根据《民法通则》规定，未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由有能力的祖父母、外祖父母、兄姐担任监护人，其他亲属或关系密切的朋友愿意担任监护人的，经过未成年人住所地村（居）委会同意也可担任监护人；对担任监护人有争议的，由村（居）委会在有监护资格的人中指定，对指定不服的，可以向人民法院提起诉讼。 第四，没有自然人担任夏母和夏某监护人的，根据法律规定，应由住所地的居委会或者民政部门担任监护人。本案中，夏母虽患有精神疾病，但对夏某没有存在监护侵害行为，因此，不符合《民法通则》、《未成年人保护法》和最高人民法院等四部门发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人行为若干问题的意见》规定的撤销监护人资格的情形。不宜通过诉讼的方式，申请撤销夏母的监护人资格，其应当属于没有完全监护能力，因此对其应当采取监护支持和帮助的措施。 第五，考虑到夏母的精神状况已经好转，其本人又不愿放弃对夏某的抚养和监护职责，但其又不具备履行监护职责的能力，建议由居委会或民政部门担任夏母和夏某监护人。对于夏某的生活安置可以借鉴民政部适度普惠型儿童福利制度试点的做法，采取签订委托监护协议的方式，由居委会和夏母将夏某的部分监护职责委托给儿童福利机构承担。从2010年开始，河南洛宁县开始尝试对处于困境中的儿童生活救助进行探索，2011年将救助范围拓宽，面向孤儿、艾滋病病毒感染儿童，家庭困难的单亲、父母重病或重残、父母服刑家庭儿童及残疾儿童等，制定分类保障和救助政策体系。针对困境家庭儿童面临的困难，洛宁县儿童福利院对父母没有养育能力的困境儿童，以及家人坐牢等原因造成的临时“失依”儿童，在不转移监护权的前提下，采取签订委托协议的方式，照顾这些事实上无人抚养的儿童。 对于以上思路，社区表示同意。据社区了解，夏母在生育夏某之前就一直疑似有精神问题，在早期曾发现有陌生男子在夏母家中出没，但对于该男子具体情况一直未确定。夏母称该男子名叫侯某，社区和社工立即委托公安机关进行查询。后派出所出具了未找到夏某亲生父亲的工作说明。 社工联系到了夏母的姨母和两个叔叔，三人均表示不愿担任夏母和夏某的监护人。与此同时，律师提供法律援助，代理夏母的亲属或居委会向法院提出申请确认夏母是否具有完全民事行为能力。由于夏母亲属不愿配合，案件最终在2016年4月由社区居委会担任申请人，向法院提出申请。
【案件结果概述】
由于夏母正在治疗精神疾病，不具备监护的能力，律师建议设局居委会担任夏某的临时监护人，居委会表示同意。为了对夏某提供有效的监护，同时解决居委会担任监护人抚养照料夏某的困难，经过律师与民政部门、儿童福利机构多次沟通、协调，并起草《临时委托抚养协议》，2014年10月，儿童福利院同意接受居委会和夏母委托，代为抚养夏某，并与居委会签订了对夏某的《临时委托抚养协议》。 儿童福利院的代为监护只是临时安置，本案根据夏母的精神健康状况的恢复情况，还要进一步探讨对夏某的长期安置措施。2016年9月，经过法院组织司法鉴定，宣告夏母为限制民事行为能力人。 2016年6月，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，根据该意见“对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”的规定，案件从最初委托儿童福利院代为监护的临时安置措施，过渡到了夏某获得国家监护的最终安置结果。
【相关法律规定解读】
《民法通则》第十六条规定： 未成年人的父母是未成年人的监护人。 未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力的，由下列人员中有监护能力的人担任监护人： （一）祖父母、外祖父母； （二）兄、姐； （三）关系密切的其他亲属、朋友愿意承担监护责任，经未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会同意的。 对担任监护人有争议的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。对指定不服提起诉讼的，由人民法院裁决。 没有第一款、第二款规定的自然人担任监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。 《未成年人保护法》第十六条规定：父母因外出务工或者其他原因不能履行对未成年人监护职责的，应当委托有监护能力的其他成年人代为监护。 2014年12月18日，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布了《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》，第3条规定：民政部门应当设立未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），对因受到监护侵害的未成年人承担临时监护责任，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。第16条规定：未成年人救助保护机构可以采取家庭寄养、自愿助养、机构代养或者委托政府指定的寄宿学校安置等方式，对未成年人进行临时照料，并为未成年人提供心理疏导、情感抚慰等服务。 2016年6月，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》规定：二、加强困境儿童分类保障：（四）……对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养……
【案例评析】
本案的发生和办理期间，《民法总则》与《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》还未出台。对于监护人没有完全监护能力的儿童，如何确定监护责任和具体的安置措施，没有直接法律依据。在办理本案过程中，律师本着儿童利益最大化原则，参考司法实践有益探索经验，积极探索最佳解决方案，先是根据《民法通则》的规定，确定夏母母子的临时监护人，然后参考儿童福利试点探索经验，委托儿童福利机构代为监护，最后，根据新出台的《国务院关于加强困境儿童保障工作的意见》，确定对夏某的最终监护方案。 《民法通则》第十六条规定：没有第一款、第二款规定的自然人担任监护人的，由未成年人的父、母的所在单位或者未成年人住所地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人。该条规定将所在单位或住所地的居民委员会、村民委员会、民政部门的责任规定为最后的兜底条款，因此，为了避免出现未成年人无人抚养的情形，居委会、村委会和民政部门都有义务承担监护职责。 但是现在的居委会无论是人员配置还是日常工作职责都无法保障其监护职责能有效行使。因此，对于监护人没有监护能力的，又没有其他监护人的情况，在确定最终监护责任和安置措施之前，采取委托其他亲属、爱心家庭、儿童救助福利机构临时监护的安置方法能够有效保障儿童获得妥善照顾和服务。 如果监护人对被监护人存在暴力、虐待或遗弃等监护侵害行为，根据2014年12月18日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、民政部发布的《关于依法处理监护人侵害未成年人权益行为若干问题的意见》的规定，未成年人救助保护机构（包括救助管理站、未成年人救助保护中心），可以对因受到监护侵害的未成年人承担临时监护责任，采取多种安置方式对未成年人进行临时照料，并为未成年人提供心理疏导、情感抚慰等服务，必要时向人民法院申请撤销监护人资格。 在案件办理期间，2016年6月，国务院发布《关于加强困境儿童保障工作的意见》，该意见规定“对于父母没有监护能力且无其他监护人的儿童，以及人民法院指定由民政部门担任监护人的儿童，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。”该意见的出台，为案件的最终处理结果和夏某的最终安置措施提供了直接法律依据。本案夏某最终送往儿童福利院抚养，避免了其在生母精神异常时遭受身体伤害或出现无人照料的情形，同时确保其获得了有效监护，最大限度的维护了未成年人的合法权益。
【结语和建议】
在深切同情夏某一出生即遭遇母亲无力监护这一困境的同时，夏某最终获得国家有效监护令人欣慰。该案的妥善处理，体现了“孩子不仅是家庭的，更是国家和社会的”的理念，彰显了政府在儿童保护工作中的兜底责任。 无论是法律的制定、执行和儿童保护的具体工作，都应当遵守“儿童利益最大化”的原则。在该案的发生和办理期间，也正是我国儿童保护法律政策快速发展完善的时期，经历了多个儿童保护司法政策的出台。建议律师在办理未成年人保护案件中，要熟悉掌握儿童保护的最新立法动态与信息，充分了解相关政府职责，积极主动配合、协助政府主管部门工作，用足各种法律手段，以最大限度的实现未成年人的合法权益。 同时，我国是一个拥有尊老爱幼、传统美德的国家。实践中，像夏某这样的困境儿童还有很多，政府和社会应当采取多种措施鼓励家庭之间的互相扶助。毕竟，将孩子送到儿童福利院是一种万不得已、打破亲情的做法。建议尽快建立、完善对家庭监护的支持、帮助体系，完善困境儿童的福利保障制度，完善收养、家庭寄养、爱心家庭代养等家庭照料安置方式，确保国家监护儿童获得妥善的生活安置。
