案例内容
【案情简介】
贵州省息烽县小寨坝镇高家坝村大鹰田位于贵阳开磷化肥有限公司（下称开磷公司）生产厂区西北侧约1.6公里处，处山凹内，坡度20-30度，西侧约170m为息烽河，水体功能为保留区，执行地表水Ⅲ类标准；周边为树林和灌木林，该区域为息烽河地下水补给区域。2012年6月，开磷公司与息烽诚诚劳务有限公司（下称诚诚公司）签订委托劳务协议，由诚诚公司将开磷公司的污泥渣运往配套建设的交椅山渣场。2012年底，诚诚公司开始将污泥渣运往大鹰田非法倾倒，直到2015年底被贵阳市生态文明建设委员会责令停止。 贵州省环境保护厅（下称环保厅）将本案作为生态环境损害赔偿行政磋商试点，报贵州省试点工作领导小组同意后实施。环保厅在征询开磷公司与诚诚公司同意磋商的意见后，共同委托贵州省律师协会作为中立第三方磋商机构。贵州省律师协会指派国浩律师（贵阳）事务所律师及专家顾问陈小平教授共同组成工作组主持磋商。 2017年1月4日召开了磋商会议，环保厅工作人员及代理律师、开磷公司法定代表人及代理人、诚诚公司代理人到会，省政府法制办、贵阳市生态文明建设委员会、息烽县人民政府派人出席磋商会议，会议邀请了贵州大学环境法专家、贵阳市生态文明基金会代表参加。会议就损害事实、责任主体、赔偿范围达成一致意见，但就损害评估报告中建议的两种修复治理方案的选择尚存在分歧。会后经进一步磋商，环保厅、开磷公司、诚诚公司达成最终一致意见，于2017年1月13日签订了《生态环境损害赔偿协议》，并共同向贵州省清镇市人民法院申请司法确认《生态环境损害赔偿协议》效力。 2017年1月22日，清镇市人民法院立案受理并进行审查，并于2017年1月23日至2月6日期间在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行公示，以保障公众知情权和参与权。2017年2月27日，清镇市人民法院以（2017）黔0181民特6号《民事裁定书》作出裁定，确认《生态环境损害赔偿协议》有效。
【争议焦点】
1.生态环境损害行政磋商程序如何进行； 2.磋商范围，即哪些事项可以进行磋商； 3.生态环境损害范围及程度如何确定； 4.生态环境修复方案如何确定和实施、验收。
【律师代理思路】
律师参与本案是作为独立第三方主持磋商，类似于调解，是发挥律师作用的有益尝试。而生态环境损害赔偿磋商在全国范围内尚属试点，本案还是全国首例，没有先例可循。为此，承办律师在接受委托时对以下问题进行了梳理： 1.主持磋商达成的协议是否申请司法确认?法院是否接受?需要行政部门、磋商主持人共同与法院进行沟通确定； 2.律师是接受赔偿权利人和赔偿义务人双方委托，还是单方委托?是以律师个人名义、还是律师事务所名义、还是律师协会名义接受委托? 3.如何确定参与磋商会议的人员范围，以利于促进达成磋商，有利于之后的生态环境治理? 4.磋商会议程序如何进行? 5.哪些事项可以进行磋商?如何调动赔偿义务人的磋商积极性? 6.在磋商会议前明确已经确定的事实和已进行的相关工作，掌握相关证据。
【案件结果概述】
省环保厅和开磷公司、诚诚公司达成《生态环境损害赔偿协议》，明确了生态环境损害事实，责任承担主体、履行方式和期限，生态环境损害修复方案、实施及其验收等，经清镇市人民法院审查后，以（2017）黔0181民特6号《民事裁定书》作出裁定，确认有效。
【案例评析】
（一）对磋商程序进行了有益探索 本案是中共中央办公厅国务院办公厅《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发[2015]57号）、中共贵州省委办公厅贵州省人民政府办公厅《贵州省生态环境损害赔偿制度改革试点工作实施方案》（黔委厅字[2016]72号）发布后，全国首例生态环境损害赔偿行政磋商案。该两份文件均未规定磋商如何进行，本案通过实践对生态环境损害赔偿行政磋商程序进行了有益探索，主要包括：1.案件发现；2.调查；3.初审；4.审查；5.通知磋商；6.委托磋商机构；7.磋商；8.签订损害赔偿协议；9.司法确认；10.环境治理及生态修复；11.治理及修复效果验收。 （二）在磋商范围方面进行了有益实践 赔偿权利人为省人民政府，具体承办的是具有行政管理职能的行政机关，相对于赔偿义务人处于绝对的优势地位，能否用行政职责作为交换条件进行磋商，以及如何促进赔偿义务人的磋商积极性和主动性，涉及磋商制度存在的正当性与合理性问题，本案对此进行了有益探索。根据案件实践，磋商范围主要包括：1.生态环境损害评估；2.生态环境治理及修复方案；3.赔偿范围及数额；4.行政处罚。 （三）在磋商参与人方面进行了探索 除贵州省律师协会接受委托指派4名律师组成工作组主持磋商外，参加磋商的有赔偿权利代表及其委托代理人；赔偿义务人及其代理人；负责调查及初审的职能部门、当地政府部门、评估单位、治理修复方案制定单位、有关方面的专家、公众代表、社会组织代表等参加了磋商。保障了磋商的公开性、专业性和磋商结果的可行性等。 （四）充分体现了磋商的特点 1.磋商的一方是特定的，而另一方是不特定的。即赔偿权利人特定，为省级人民政府，赔偿义务人不特定。同时，双方地位不平等，如何保障和体现另一方的磋商意志、磋商主动性等，是制度设计重点。 2.不是所有生态环境损害都可以进行磋商。根据中办发[2015]57号文和黔委厅字[2016]72号文规定，只有严重影响生态环境的事件，才纳入磋商范围。 3.损害赔偿范围广。赔偿范围与《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的规定一致，包括清除污染或生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能损失、生态环境功能永久性损害造成的损失以及生态环境损害赔偿调查、鉴定评估、第三方监理、律师代理等合理费用。 4.磋商与诉讼相衔接。方案规定，省人民政府作为赔偿权利人可以在磋商不成的情况下提起生态环境损害赔偿民事诉讼，也可以直接提起诉讼；同时规定磋商赔偿协议应当经人民法院进行司法确认，以保证强制执行。本案磋商达成的《生态环境损害赔偿协议》即经清镇市人民法院司法确认。 （五）其他几个关联问题 1.磋商与环境公益诉讼的关系。磋商不成的，省政府可以权利人身份提起诉讼，该诉讼涉及公共环境利益，与环境公益诉讼保护对象产生重叠或交割，鉴于此，（1）行政磋商过程中NGO等是否可以提起环境公益诉讼？（2）省政府提起生态环境损害赔偿诉讼之后，NGO等是否还可以提起环境公益诉讼？（3）环境公益诉讼过程中，是否可以启动生态环境损害赔偿行政磋商或提起生态环境损害赔偿诉讼？（4）如果可以同时启动，省人民政府与NGO是作为共同原告，还是不同的案件？如果是不同案件，是否可以一并审理？ 2.生态环境是否有可以作为所有权客体? 3.赔偿权利人是否为生态环境所有权人? 4.省级人民政府经国务院授权后成为赔偿权利人，是否表明生态环境属于国务院或国家所有? 5.省级人民政府提起的生态环境损害赔偿诉讼是否为民事公益诉讼? 6.如何界定中办发[2015]57号文和黔委厅字[2016]72号文规定“严重影响”，不严重的生态环境损害由谁作为权利人要求赔偿?
【结语和建议】
该案是全国首例生态环境损害赔偿磋商案，在磋商程序、磋商范围等方面进行了有益探索，是省级人民政府作为生态环境所有权人的典型案例，希望以此抛砖引玉，引起实务界和理论界的关注和评论。
