案例内容
【案情简介】
孟某某与徐某某于1979年登记结婚，双方因无住房，向单位北京市某厂申请解决，由厂里出料于1979年4月在原北京市某区XX号建房屋大小二间。婚后双方在此房屋居住、生活，1980年生育一子徐某。因人口增加，又经北京市某厂批准建房20平方米用于生活。 2003年1月21日，孟某某与徐某某经北京市某区人民法院调解离婚，离婚时双方明确住房均自行解决。就XX号房屋经双方协商，于2003年1月5日约定：大小二间归徐某某、徐某，东房20平方米归孟某某，厨房、卫生间共用。 2017年7月，北京市某区人民政府公布东政发〔2017〕XX号《北京市某区人民政府关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》，孟某某居住的20平方米房屋在征收范围内。孟某某于2017年9月14日向被告邮寄书面材料，说明房屋的来源等情况，希望自身权益得到保护，但未获回音。孟某某使用的20平方米房屋未获得补偿或安置。 孟某某认为，北京市某区人民政府做出房屋征收决定，未能对老旧小区历史形成的房屋问题等做出处理，侵犯其合法权益。为此，孟某某将北京市某区人民政府起诉至北京市第四中级人民法院，请求确认北京市某区人民政府做出的东政发〔2017〕XX号《北京市某区人民政府关于望坛棚户区改造项目范围内房屋征收的决定》违法。 北京市第四中级人民法院以“孟某某不是涉案项目中合法建筑的被征收人或者公房承租人,与被诉征收决定没有利害关系,因此其不具有原告诉讼主体资格”裁定驳回孟某某的起诉。孟某某不服，向北京市高级人民法院提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理本案。
【代理意见】
一、上诉人孟某某与被诉征收决定具有利害关系。 （一）《行政诉讼法》第二十五条第一款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”此条款规定了行政诉讼原告的适格主体有两种，即行政相对人和其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织。 从最高人民法院生效的裁判文书观点来看，以行政机关作出行政行为时所依据的行政实体法和所适用的行政实体法律规范体系，是否要求行政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益，作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。 《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条第二款规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前，应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的，应当给予补偿。 因此，房屋征收中应对未登记的房屋进行合法与否的认定，未经登记的房屋使用人与房屋征收行为具有法律上的利害关系。 （二）本案中，北京市某厂于2004年时，就上诉人等居住的房屋出具了确认33.68平方米和20平方米三间房屋系经其允许建造的事实。在房屋征收中，被上诉人对上诉人居住的房屋未作合法或违法认定，故上诉人与被诉房屋征收决定具有利害关系。 二、从现实情况来看，在被征收范围内，上诉人单独立户，有经北京市某厂同意建造的20平方米房屋可供居住，三十多年相安无事。现因被上诉人某区政府的征收行为，上诉人居住的房屋未获得任何补偿或安置。上诉人在此居住的合法权益显然受到了该征收行为的实际的不利影响，上诉人与被征收行为具有利害关系，有权就征收决定提起行政诉讼。 三、《行政诉讼法》2015年大修后，主要的成果之一就是扩大了行政诉讼的受案范围，极大地解决了饱受诟病的行政诉讼立案难问题，更大范围地保护公民、法人及其他组织的合法权益少受行政机关的侵害。 本案中，一审法院对法律进行了限缩解释，未能体现立法本意，不利于定分止争，更不利于保护众多在旧城改造中因行政机关无规划管理等因素导致的未登记房屋使用人的合法权益。
【判决结果】
北京市高级人民法院于2018年7月31日作出（2018）京行终863号行政裁定书，裁定撤销一审行政裁定书，由一审法院查明案件事实，对本案重新进行审查并作出裁判。
【裁判文书】
二审法院认为,依照《征补条例》第二条的规定,被征收房屋所有权人是被征收人。该条例第十五条规定,房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记,被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布。第二十四条第二款规定,市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。对认定为合法建筑和未超过批准期限的临时建筑的,应当给予补偿;对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的,不予补偿。参照《征补实施意见》第六条和《北京市住房和城乡建设委员会关于国有土地上房屋征收与补偿中有关事项的通知》(京建法[2012]19号)第一条第三项的规定,区、县人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对房屋征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。本案中,在案证据不能证实某区政府对未经登记的涉案房屋进行过调查、认定和处理。某区政府提交的证据亦不足以证明孟某某所居住的涉案房屋建成时间,而根据孟某某提交的北京市某厂于2004年5月20日出具的证明和相关证人证言等证据,涉案房屋可能建于上世纪八十年代。针对涉及建成时间较早、存续期间规划等管理规范发生变化的建筑物的认定,要考虑该未登记建筑的形成年代、原因和实际使用状况等因素。一审法院在东城区政府未对涉案房屋进行调查、认定和处理的情形下,亦未对涉案房屋进一步调查核实,即以“孟某某不是涉案项目中合法建筑的被征收人或者公房承租人,与被诉征收决定没有利害关系,因此其不具有原告诉讼主体资格”裁定驳回孟某某的起诉,一审裁定认定事实不清,适用法律错误,依法应予撤销。
【案例评析】
一、房屋征收中的未登记建筑 根据《征补条例》的规定，市、县级人民政府作出房屋征收决定前,应当组织有关部门依法对征收范围内未经登记的建筑进行调查、认定和处理。 实践中，有的未登记房屋建成时间长达三、四十年，甚至建成时间更长的房屋仍在使用，为居住者遮风避雨，慰藉心灵。这类房屋在各个城市的旧城区、城乡结合部等处存在较多。这类房屋，往往是计划经济时代的遗存，大多与国企单位有关，其中有的房屋是经过单位同意建造的；有的虽未经过单位同意，但是在单位的国有土地建造并长期使用，单位对此也没有提出异议；有的房屋是在国有土地上自行建造，未取得建造批准手续，所在地街道办事处、国土和城管等部门都没未提出属违法建设；有的房屋则是经过行政主管部门行政处罚后允许保留下来的，等等。 未登记房屋的形成原因异常复杂，涉及到的是公民最基本的居住权益。考虑到未登记建筑的形成原因，在实施房屋征收时，应对征收范围内的未登记房屋等建筑进行调查。对于未登记建筑不能一概视为违法建设，对于形成时间长且由权利人长期居住使用的房屋，房屋征收时宜认定为合法建筑，依法给予补偿，从而保护权利人最基本的居住权益。 二、未登记建筑与房屋征收决定是否有利害关系。 《征补条例》规定了在做出房屋征收决定前，应对未登记建筑进行调查、认定和处理，说明未登记建筑与房屋征收决定之间可能存在利害关系。 《征补条例》第二条规定，被征收人为被征收房屋的所有权人。未登记建筑经认定为合法建筑的，即合法拥有该未登记房屋的所有权，可作为被征收人参与到房屋征收中，依法获得补偿；认定为不合法建筑的，依法不予补偿，也就是说这类建筑与房屋征收无关，行为人不享有该未登记建筑的所有权，不是被征收人；另外，对于未超过批准期限的临时建筑，也需依法进行认定。 因此，对于未登记建筑在房屋征收前应当进行调查，以确定该建筑是否合法，进而确定是否为被征收人。因此，未登记建筑是否与房屋征收决定之间存在利害关系，需要依据认定结果来确定。
【结语和建议】
我国法治建设的完善经历了一个较长的时间，房屋土地管理制度亦是如此。实践中，未登记建筑形成原因复杂，有的房屋经过单位同意，有的是由于行政机关管理不到位、不规范所致，等等。因此，应当尊重历史，审慎对待。 对于未登记建筑在房屋征收中的处理，实践中也有一些地方政府官员为了降低征收成本或者基于非法利益考虑，将涉及的未登记房屋先作违法建筑处理，逼迫被征收方签订补偿标准较低的补偿协议。这种做法不仅严重违法，与民争利，同时也往往产生众多纠纷，导致政民矛盾尖锐，不利于社会安定。 因此，地方政府在进行未登记建筑合法性认定时，对于建成年代较远，使用时间较长的未登记建筑，在认定时宜从宽处理，保护公民基本的居住权益，促进社会和谐、美好。
